II. Các thuật ngữ về giải quyết khiếu nại và giải quyết tố cáo
3. Các yếu tố của cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo
Theo cách hiểu về cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo như trên thì các yếu tố của cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo gồm ba vấn đề, đó là i) phương thức, cách thức tổ chức việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo; ii) mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo; iii) và các điều kiện, biện pháp bảo đảm để các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các yếu tố của cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung đã được quy định trong nhiều văn bản pháp luật ở nước ta, trong đó phải kể đến những văn bản quan trọng như Luật Khiếu nại, tố cáo, Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật Lao động…
và một số văn bản pháp luật khác.
3.1. Phương thức, cách thức tổ chức việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo
Khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền hiến định, quyền cơ bản của công dân.
Tại Điều 74, Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 ghi nhận: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào”.
Có thể khẳng định rằng, những cán bộ làm công tác tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo luôn ghi nhớ lời căn dặn sâu sắc của Chủ tịch Hồ Chí Minh: “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại hoặc vì chưa hiểu rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại.
Ta phải giải quyết nhanh, tốt thì đồng bào thấy rõ Đảng và Chính phủ quan tâm lo lắng đến quyền lợi của họ, do đó mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Chính phủ càng được
củng cố tốt hơn”13.
Lời huấn thị đó của đã thể hiện rõ nét quan điểm sâu sắc và tính nhân văn cao cả của Chủ tịch Hồ Chí Minh về công tác xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân cũng như khẳng định rõ tầm quan trọng của công tác này. Theo quan điểm đó thì giải quyết khiếu nại, tố cáo là một biện pháp quan trọng và thiết thực để củng cố lòng tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước.
Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do dân thành lập và hoạt động vì nhân dân.
Cán bộ, công chức được nhân dân trao cho quyền lực để quản lý xã hội, để bảo vệ và phục vụ nhân dân. Tuy nhiên, trên thực tế, có những công chức sử dụng chính những quyền mà nhân dân trao cho để phiền hà, sách nhiễu, đục khoét nhân dân. Không ít trường hợp, người dân bị thu hồi đất đai, bắt tạm giam, tuyên án oan, sai… Để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, của tập thể, cộng đồng, cũng như lợi ích chung của Nhà nước, người dân thông qua quyền khiếu nại, tố cáo để đấu tranh với những hành vi quan liêu, tham nhũng, tiêu cực, thiếu tinh thần trách nhiệm, cố ý làm trái chính sách, pháp luật của cán bộ trong bộ máy công quyền. Qua giải quyết tốt các khiếu nại, tố cáo của công dân không chỉ phục hồi, bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người dân mà công lý, công bằng được thực thi, được bảo đảm.
Để cụ thể hoá quyền khiếu nại, tố cáo trong Hiến pháp, Quốc hội đã thông qua Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung, trong đó xác định rõ: Việc tổ chức tiếp nhận khiếu nại, tố cáo; những hình thức để công dân thực hiện việc khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước; xác định quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, tố cáo; các biện pháp giữ bí mật và bảo vệ người tố cáo, nhất là khi họ bị đe dọa trả thù, trù dập.
Theo đó, thủ trưởng các cơ quan nhà nước có trách nhiệm trực tiếp tiếp công dân và tổ chức việc tiếp công dân đến trình bày khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh liên quan đến khiếu nại, tố cáo; bố trí cán bộ có phẩm chất tốt, có kiến thức và am hiểu chính sách, pháp luật, có ý thức trách nhiệm làm công tác tiếp công dân. Cơ quan nhà nước phải bố trí nơi tiếp công dân thuận tiện, bảo đảm các điều kiện để công dân đến trình bày khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh liên quan đến khiếu nại, tố cáo được dễ dàng, thuận lợi.
Người tiếp công dân có trách nhiệm: Tiếp nhận khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh liên quan đến khiếu nại, tố cáo; hướng dẫn công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo; giữ bí mật họ, tên, địa chỉ, bút tích của người tố cáo khi người tố cáo yêu cầu.
Nghiêm cấm việc cản trở, gây phiền hà, sách nhiễu đối với công dân đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh. Nghiêm cấm việc gây rối trật tự ở nơi tiếp công dân, vu cáo, xúc phạm uy tín, danh dự của cơ quan nhà nước, người thi hành nhiệm vụ, công vụ. Luật Khiếu nại, tố cáo cũng quy định rõ quyền của người khiếu nại, tố cáo; các trường hợp khiếu nại, tố cáo không được thụ lý để giải quyết; các hình thức khiếu nại, tố cáo.
Bên cạnh đó, pháp luật về khiếu nại, tố cáo cũng quy định cụ thể về xác định thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo được ghi nhận trong Luật Khiếu nại, tố cáo, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Lao động… trong đó có ghi nhận vai trò quan trọng của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo, (việc tiếp công dân, thụ lý, xác minh, kết luận, kiến nghị); việc xử lý của các cơ quan có thẩm quyền đối với người có hành vi vi phạm (xử lý hành chính, hình sự, bồi thường dân sự) và các biện pháp tổ chức thi hành quyết định xử lý của cơ quan có thẩm quyền.
13 Hồ Chí Minh: Toàn tập, NXB Chính trị Quốc gia, H.1995, tập 10, trang 81-82
Trong giải quyết khiếu nại, tố cáo chúng ta đã từng bước đổi mới phương thức, cách thức tiến hành. Đối với khiếu nại, tăng cường đối thoại trong quá trình giải quyết khiếu nại để giải thích hướng dẫn cho người khiếu nại hiểu chính sách, pháp luật và chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại. Đây là một vấn đề hết sức quan trọng trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và thực tế đã chứng minh tác dụng hết sức to lớn của việc đối thoại. Một mặt nó vừa thể hiện tính dân chủ, công khai trong công tác này, mặt khác nó cũng tạo điều kiện để các cơ quan nhà nước nắm bắt được tâm tư nguyện vọng của người dân để giải quyết việc khiếu nại một cách nhanh chóng và có hiệu quả.
Đối với giải quyết tố cáo, pháp luật hiện hành chưa quy định việc xem xét, giải quyết những tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ người tố cáo (pháp luật về phòng, chống tham nhũng chỉ quy định ở mức độ đối với tố cáo hành vi tham nhũng mà không rõ họ tên, địa chỉ nhưng có bằng chứng cụ thể, rõ ràng, có cơ sở để thẩm tra, xác minh thì cơ quan có thẩm quyền nghiên cứu, xem xét để phục vụ công tác phòng, chống tham nhũng). Thực tiễn công tác giải quyết tố cáo thời gian qua cho thấy, đa số các tố cáo không có họ tên, địa chỉ là tố cáo đúng. Vấn đề này cũng đặt ra đối với việc hoàn thiện pháp luật về vấn đề này. Nên chăng cần có quy định về việc xem xét đối với các loại tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ nếu như nội dung tố cáo rõ ràng, bằng chứng cụ thể và có cơ sở để thẩm tra xác minh.
Bên cạnh việc xử lý tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ thì việc bảo vệ người tố cáo là một trong những chế định quan trọng góp phần hiệu quả trong việc xử lý đơn thư tố cáo và khuyến khích người dân thực hiện quyền tố cáo. Việc bảo vệ người tố cáo đòi hỏi nhiều yếu tố, như cần quy định rõ trách nhiệm pháp lý của các cơ quan, cán bộ có trách nhiệm xử lý đơn khi để lộ thông tin về người tố cáo, tăng cường việc bảo mật thông tin về người tố cáo nhất là ở giai đoạn đầu để hạn chế những phát sinh tiêu cực, hạn chế những chi phí tốn kém khi để lộ thông tin về người tố cáo; xác định rõ đối tượng cần bảo vệ liên quan đến người tố cáo như tính mạng, nghề nghiệp, danh dự, nhân phẩm của người tố cáo và những người thân của người tố cáo. Ngoài ra, việc đa dạng hoá các hình thức tố cáo để tạo thuận lợi cho các cơ quan chức năng có thêm nguồn thông tin và thực hiện tốt nhiệm vụ của mình là rất cần thiết. Vấn đề này được thể hiện rất rõ trong pháp luật phòng, chống tham nhũng và cần tiếp tục được cụ thể hoá trong quá trình hoàn thiện pháp luật về tố cáo.
3.2. Mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo
a) Mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra với các cơ quan của Đảng trong giải quyết khiếu nại, tố cáo
Trong mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra với các cơ quan của Đảng chủ yếu thể hiện thông qua công tác giải quyết tố cáo mà người bị tố cáo là cán bộ, đảng viên thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan Đảng. Giải quyết tố cáo được xác định, nếu hành vi vi phạm pháp luật trong cơ quan, tổ chức của Đảng, trước hết thuộc thẩm quyền giải quyết của các tổ chức đảng có thẩm quyền, nếu hành vi vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm thì phải chuyển vụ việc tới cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết theo quy định của pháp luật, đối với những vi phạm pháp luật chưa tới mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự thì xử lý kỷ luật theo quy định của Điều lệ Đảng, theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức hoặc theo quy định của pháp luật lao động.
Về nguyên tắc “mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”. Điều đó có nghĩa mọi tổ chức đảng đều phải chấp hành pháp luật. Do đó, các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền, về nguyên tắc chung, cũng có quyền kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật của các tổ chức đảng, đặc biệt là các tổ chức kinh tế của Đảng. Trong trường hợp cần thanh tra, phương án tốt nhất là thành lập một đoàn kiểm tra liên ngành gồm Kiểm tra Đảng và Thanh tra nhà nước nhằm bảo đảm tính chính trị -
xã hội và tính pháp lý của hoạt động này. Ngay cả trường hợp thành lập tổ kiểm tra liên tịch thì tổ chức đảng chỉ kết luận, xử lý những hành vi vi phạm đường lối, chủ trương, nghị quyết, chỉ thị của Đảng, còn cơ quan Thanh tra giải quyết những vấn đề có tính pháp lý.
Khi cơ quan thanh tra nhà nước tiếp nhận được tố cáo hành vi vi phạm pháp luật đối với cán bộ do cấp uỷ đảng quản lý thì đơn tố cáo phải được chuyển cho Uỷ ban kiểm tra đảng cấp có thẩm quyền thụ lý giải quyết. Nếu vụ việc có dấu hiệu tội phạm thì chuyển hồ sơ vụ việc đó đến cơ quan điều tra có thẩm quyền để xem xét khởi tố vụ án hình sự.
b) Mối quan hệ giữa cơ quan Thanh tra với cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án Mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra và cơ quan điều tra trong việc phát hiện, điều tra, xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm được quy định tại Điều 42 và Điều 57 của Luật Thanh tra. Cơ quan thanh tra có trách nhiệm “chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra trong thời hạn 5 ngày kể từ ngày phát hiện có dấu hiệu tội phạm;
đồng thời thông báo bằng văn bản cho Viện Kiểm sát cùng cấp biết” (điểm m, khoản 1, Điều 42 Luật Thanh tra); cơ quan điều tra có trách nhiệm tiếp nhận hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật do cơ quan thanh tra chuyển đến để xử lý theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự và có trách nhiệm thông báo bằng văn bản kết quả xử lý cho cơ quan thanh tra (Điều 57 Luật Thanh tra ). Để cụ thể hóa mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan thanh tra và cơ quan điều tra, ngày 23/5/2006, Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao, Thanh tra Chính phủ, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an đã ban hành Thông tư liên tịch số 03/2006/TTLT-KSTC- TrCP-BCA-BQP quy định một số nội dung phối hợp trong việc phát hiện, điều tra, xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm do cơ quan thanh tra kiến nghị khởi tố.
Thực tiễn thực hiện quy định về mối quan hệ phối hợp nêu trên trong thời gian qua cho thấy: các cơ quan thanh tra, điều tra và Viện kiểm sát đã phối hợp xử lý nhiều vụ việc vi phạm pháp luật được phát hiện qua công tác thanh tra, điều tra; mối quan hệ phối hợp bước đầu tương đối chặt chẽ, kịp thời. Tuy nhiên, hiệu quả giải quyết những vụ việc vi phạm pháp luật được phát hiện qua công tác thanh tra, điều tra còn hạn chế, biểu hiện như:
chưa xử lý kịp thời một số vụ việc vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm nổi cộm, gây bức xúc trong dư luận, bỏ lọt hành vi vi phạm pháp luật hoặc có sự chồng chéo, trùng lắp trong việc xử lý một vụ việc, gây khó khăn, cản trở hoạt động bình thường của đối tượng thanh tra, điều tra.
Những tồn tại nêu trên có nhiều nguyên nhân như: các cơ quan chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình, chưa có sự phối hợp chặt chẽ để giải quyết những vấn đề phát sinh thuộc trách nhiệm của mỗi bên v.v..nhưng trong đó sự bất cập trong quy định của pháp luật là nguyên nhân quan trọng, cơ bản. Pháp luật thanh tra và pháp luật tố tụng hình sự chưa có quy định cụ thể, đầy đủ trách nhiệm, trình tự thủ tục, cũng như cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin trong việc xử lý đơn, thư tố cáo và giải quyết những hồ sơ về hành vi vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm, chưa có quy định phù hợp, chặt chẽ để giải quyết những vấn đề có ý kiến, quan điểm giải quyết khác nhau giữa cơ quan thanh tra và cơ quan điều tra; chưa có quy định cụ thể sự phối hợp trong việc xử lý những hành vi vi phạm pháp luật được phát hiện qua đơn, thư tố cáo hoặc qua dư luận báo chí, dẫn đến nhiều trường hợp bỏ lọt hành vi vi phạm hoặc dẫn đến sự chồng chéo, trùng lặp trong việc điều tra, xử lý vi phạm.
c) Mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra với cơ quan, tổ chức khác
Đối với những đoàn khiếu kiện đông người tại trụ sở của một số cơ quan Trung ương Đảng, Quốc hội, Chính phủ, nhà riêng của các đồng chí lãnh đạo cấp cao, thì Thanh tra Chính phủ, các cơ quan có trách nhiệm của Trung ương phối hợp với chính quyền địa phương có người khiếu nại, tố cáo để giải thích, thuyết phục người khiếu nại, tố cáo trở về
địa phương. Chính quyền địa phương phải cùng với Trung ương giải quyết tình trạng khiếu nại, tố cáo đeo bám, nằm lỳ, gây rối ở Hà Nội mỗi khi Ban Chấp hành Trung ương, Quốc hội họp. Chính quyền cấp tỉnh xem xét kỹ lại quyết định của mình, nếu chưa đúng thì giải quyết lại, nếu đã quyết định đúng thì trả lời cho người khiếu nại, tố cáo và báo cáo với cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương. Thanh tra Chính phủ và cơ quan có thẩm quyền của Trung ương phối hợp chặt chẽ với cấp uỷ và chính quyền địa phương giải quyết những vụ việc khiếu nại đã có quyết định giải quyết cuối cùng của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, nhưng người dân vẫn khiếu nại tiếp. Nếu thấy chính quyền địa phương giải quyết đúng thì trả lời người khiếu kiện; nếu thấy chính quyền địa phương giải quyết sai thì yêu cầu, xem xét giải quyết theo thẩm quyền.
Bên cạnh đó, việc phối hợp giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan, tổ chức khác trong việc tiếp nhận, giải quyết tố cáo cũng từng bước được hoàn thiện. Nếu thông tin, đơn thư tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan thanh tra thì cán bộ xử lý thông tin phải lập phiếu xử lý, trình bày rõ nội dung tố cáo, bản chất vụ việc, đề xuất biện pháp xử lý với thủ trưởng cơ quan thanh tra. Nếu thông tin, đơn thư tố cáo không thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan thanh tra thì cán bộ xử lý thông tin có trách nhiệm báo cáo với thủ trưởng cơ quan thanh tra để chuyển thông tin, đơn thư tố cáo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết và thông báo cho người tố cáo.
Đối với thông tin, đơn thư tố cáo do Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Đại biểu Hội đồng nhân dân, Văn phòng Ban Chỉ đạo Trung ương và Ban Chỉ đạo các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về phòng, chống tham nhũng, các cơ quan báo chí… chuyển đến thì cơ quan thanh tra sau khi tiếp nhận, xử lý thông tin, đơn thư ngoài việc thông báo cho người tố cáo biết đồng thời phải thông báo cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân đã chuyển thông tin, đơn thư tố cáo đến để giám sát, phối hợp, thống nhất trong việc trả lời cho người tố cáo.
3.3. Các điều kiện, biện pháp bảo đảm để các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện việc giải quyết khiếu nại, tố cáo
Các điều kiện, biện pháp bảo đảm để các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện việc giải quyết khiếu nại, tố cáo gồm các nội dung chủ yếu như: sự quan tâm của cấp uỷ đảng, chính quyền; các quy định rõ ràng, cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, các quy trình nghiệp vụ, các điều kiện để thụ lý, xem xét… vụ việc khiếu nại, tố cáo; điều kiện, tiêu chuẩn, năng lực, phẩm chất, ý thức trách nhiệm của cán bộ làm công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo; chế độ chính sách đãi ngộ đối với người làm nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo; chế độ khen thưởng đối với những người có thành tích và các chế tài xử lý đối với những người vi phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo; điều kiện về cơ sở vật chất; trang thiết bị và các điều kiện cần thiết khác để phục vụ việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, bảo vệ người tố cáo.
Việc đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo là vấn đề rất quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Thực tiễn cho thấy cùng một hệ thống pháp luật như nhau và với những vấn đề nảy sinh như nhau nhưng ở nơi nào, cấp uỷ đảng và chính quyền quan tâm đề cao trách nhiệm trước dân, lắng nghe và quan tâm đầy đủ đến công tác giải quyết kiếu nại, tố cáo thì ở đó hiệu quả của công tác này sẽ cao, nhân dân tin tưởng và tình hình kinh tế - xã hội ổn định. Ngược lại, những nơi nào cấp uỷ và chính quyền thiếu trách nhiệm thì tình hình khiếu nại, tố cáo sẽ phức tạp, thậm chí xảy ra điểm nóng, gây bất ổn về chính trị, uy tín của chính quyền giảm sút. Luật Khiếu nại, tố cáo đã có quy định xử lý đối với người thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân nhằm đề cao trách nhiệm của thủ trưởng các cấp, các ngành trong công tác này.
Bên cạnh đó, việc giải quyết nhanh, tốt khiếu nại, tố cáo ngay từ cơ sở cũng là một