Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo
I. THỰC HIỆN QUYỀN KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP QUỐC TẾ
Hoàn thiện hệ thống bảo đảm để các chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính là một quá trình phát triển lâu dài, vừa đáp ứng đòi hỏi từ bản chất các quan hệ nhà nước – công dân trong xã hội hiện đại, vừa phải thoả mãn các yêu cầu từ bên ngoài, đặc biệt là trong quan hệ quốc tế. Hiện nay, hội nhập quốc tế, nhất là hội nhập kinh tế quốc tế là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước. Thực hiện chủ trương này là nhằm góp phần phát triển kinh tế, xây dựng xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. Hội nhập quốc tế vừa là mục tiêu, nhưng đồng thời cũng đặt ra nhiều thách thức đối với Việt Nam. Trong sân chơi chung đó, hội nhập quốc tế đòi hỏi các bên tham gia phải tuân thủ và tôn trọng những giá trị chung, phổ biến mang tính toàn cầu, trong đó có việc bảo đảm quyền khiếu nại hành chính của các chủ thể liên quan.
Hiểu một cách chung nhất, quyền khiếu nại hành chính là khả năng của các chủ thể phản ứng lại quyết định hoặc hành vi quản lý, khi cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật và xâm phạm đến quyền và nghĩa vụ của đối tượng chịu sự quản lý. Trong quan hệ nhà nước – công dân, quyền khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, thường được quy định mang tính Hiến định (ở Việt Nam, quyền khiếu nại được quy định tại Điều 74 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam). Trong quản lý hành chính, quyền khiếu nại hành chính là quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng của quản lý nhà nước.
Ngày nay, khi các quan hệ pháp luật phát triển mạnh mẽ và đa dạng, nhiều tổ chức, cá nhân trở thành chủ thể trong các mối quan hệ quốc tế, trở thành đối tượng chịu sự điều chỉnh của pháp luật quốc gia mà tổ chức, cá nhân đó không mang quốc tịch. Việc bảo đảm cho các cá nhân thực hiện quyền khiếu nại hành chính đã không còn bị giới hạn bởi các biên giới quốc gia. Với cá nhân, quyền khiếu nại hành chính đã trở thành quyền con người – giá trị chung của nhân loại. Trên nguyên tắc có đi có lại, các quốc gia khi thực hiện cam kết quốc tế đều bảo đảm quyền khiếu nại hành chính cho của cá nhân, tổ chức của quốc gia khác khi tham gia vào các mối quan hệ trên lãnh thổ của quốc gia mình. Những hình thức và mức độ bảo đảm giữa các quốc gia cũng tiến gần đến sự tương đồng.
Trong hội nhập kinh tế quốc tế, yêu cầu đối với việc giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam được thể hiện rất rõ trong Hiệp định thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ. Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ được ký kết vào ngày 13/1/2000 và chính thức có hiệu lực từ ngày 10/12/2001. Tại Hiệp định này, những yêu cầu với việc giải quyết khiếu nại hành chính được quy định trong nhiều chương. Trong Hiêp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ, các cam kết liên quan đến việc xem xét lại quyêt định hành chính thể hiện trên cơ sở các nhóm nội dung sau:
Thứ nhất, về thiết chế giải quyết tranh chấp hành chính, Hiệp định cam kết các bên xác lập cơ quan tài phán hành chính và tư phải bảo đảm việc xem xét lại công bằng, khách quan các quyết định hành chính, hành vi hành chính.
Yêu cầu này được thể hiện tại điểm 2.A Điều 4 chương III Hiệp định. Cụ thể là các Bên phải duy trì hay thiết lập các cơ quan tài phán hay thủ tục tư pháp, trọng tài hay hành chính để bảo đảm nhanh chóng xem xét lại các quyết định hành chính ảnh hưởng đến thương mại dịch vụ theo đề nghị của người cung cấp dịch vụ bị ảnh hưởng và trong trường hợp chính đáng, có các biện pháp khắc phục thích hợp. Trong trường hợp các thủ
tục đó không độc lập với cơ quan đã đưa ra quyết định hành chính có liên quan, các Bên bảo đảm trên thực tế rằng các thủ tục này cho phép xem xét lại một cách vô tư và khách quan. Tại Điều 7 chương VI Hiệp định cũng yêu cầu: Các Bên duy trì các cơ quan tài phán và thủ tục hành chính và tư pháp nhằm mục đích xem xét và sửa đổi nhanh chóng theo yêu cầu của người bị ảnh hưởng các quyết định hành chính liên quan đến các vấn đề được qui định tại Hiệp định này. Các thủ tục này cần bao gồm cơ hội khiếu kiện mà không bị trừng phạt cho người bị ảnh hưởng bởi quyết định có liên quan. Nếu như quyền khiếu kiện ban đầu là quyền khiếu nại lên một cơ quan hành chính thì phải có cơ hội để khiếu nại quyết định của cơ quan hành chính đó lên một cơ quan tư pháp.
Thứ hai, về nguyên tắc trong giải quyết các khiếu kiện hành chính, Hiệp định yêu cầu các quyết định hành chính, bao gồm cả quyết định của cơ quan tài phán hành chính có thể được xem xét lại bởi toà án.
Ngoài yêu cầu tạo cơ hội để khiếu nại quyết định của cơ quan hành chính lên một cơ quan tư pháp như đã nêu tại Điều 7 chương VI của Hiệp định, điểm 4 điều 11 chương II còn yêu cầu các bên tham gia vụ kiện có cơ hội được đề nghị cơ quan tư pháp của Bên đó xem xét lại những quyết định hành chính cuối cùng và, tuỳ thuộc vào quy định về thẩm quyền tài phán của pháp luật quốc gia của Bên đó về mức độ quan trọng của vụ kiện, được đề nghị xem xét lại ít nhất là các khía cạnh pháp lý của các quyết định xét xử vụ việc ở cấp sơ thẩm.
Thứ ba, Hiệp định thể hiện cam kết của các bên tạo lập hệ thống thủ tục bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của các chủ thể.
Không chỉ định đưa ra các yêu cầu chung liên quan đên cơ chế bảo đảm quyền khiếu nại hành chính, Hiệp định còn một số cam kết về thủ tục hành chính nói chung, trong đó có thủ tục xem xét lại và sửa đổi quyết định và hành vi hành chính. Tại Điều 11 và 12 chương II Hiệp định, nhiều cam kết thể hiện yêu cầu tối thiểu về thủ tục này, trong đó có các nhóm yêu cầu sau:
- Đúng đắn, công bằng không quá phức tạp, không quá tốn kém, không có giới hạn bất hợp lý về thời gian, không có sự chậm trễ không chính đáng;
- Bị đơn có quyền được thông báo bằng văn bản một cách kịp thời và đầy đủ các chi tiết, kể cả cơ sở của các khiếu kiện;
- Các bên tham gia vụ kiện được phép được đại diện thông qua luật sư độc lập;
- Các bên tham gia vụ kiện được quyền chứng minh yêu cầu của mình và đưa ra chứng cứ liên quan;
- Các thủ tục thực thi không được bao gồm việc áp đặt những yêu cầu quá mức về việc bắt buộc đương sự có mặt.
Ngày 11-1-2007, Việt Nam trở thành thành viên 150 của tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Trong cộng đồng thương mại toàn cầu, việc pháp điển hoá các quy định của pháp luật để giải quyết các khiếu nại hành chính cũng là vấn đề được đặt ra. Theo bản cam kết văn kiện gia nhập Tổ chức thương mại thế giới của Việt Nam (đoạn 135 trang 66), thì: “Đại diện của Việt Nam xác nhận thêm rằng sẽ sửa đổi các luật và các quy định trong nước sao cho phù hợp với các yêu cầu của hiệp định WTO về thủ tục và rà soát pháp lý đối với các quyết định hành chính, trong đó bao gồm cả khoản X:3(b) của Hiệp định GATT 1994. Đại diện của Việt Nam cho biết thêm rằng các Toà án chịu trách nhiệm rà soát phải có quan điểm công bằng và độc lập với cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hành chính và không có quyền lợi thực chất nào liên quan tới kết quả của vụ việc”. Khi xây dựng Luật Tố tụng hành chính, đây là vấn đề được nghiên cứu và thể hiện trong Dự án Luật tố tụng hành chính nhằm bảo đảm thực hiện cam kết quốc tế của Việt Nam.
Quá trình phát triển của pháp luật về khiếu nại hành chính cho thấy những nội dung sửa đổi, bổ sung đều xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn đời sống xã hội trong nước. Bên cạnh đó, nhiều nội dung được sửa đổi, bổ sung liên quan trực tiếp đến các yêu cầu từ hội nhập quốc tế hoặc vừa là đòi hỏi của thực tiễn trong nước, vừa xuất phát từ đòi hỏi phải thực hiện các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã tham gia. Quy định pháp luật liên quan đến giải quyết khiếu nại hành chính chủ yếu được hoàn hiện thông qua các lần sửa đổi Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi năm 2004 và năm 2005) và sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006, ban hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010.
- Về Luật Khiếu nại, tố cáo, các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính đã mở rộng chủ thể có quyền khiếu nại hành chính và thay đổi về phương thức giải quyết và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại.
+ Theo Khoản 1 Điều 1 Luật Khiếu nại năm 1998, chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính không chỉ là công dân mà còn bao gồm cả cơ quan, tổ chức. Đây là một bước phát triển mới so với Pháp lệnh năm 1991 (Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân chỉ quy định chủ thể thực hiền quyền khiếu nại là công dân). Trong điều kiện hội nhập quốc tế, ngày có nhiều người nước ngoài sinh sống và làm việc, học tập tại Việt Nam. Để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho họ, Điều 69 nghị định số 53/2005/NĐ-CP ngày 19/4/2005 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo (năm 2004) đã quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam được áp dụng theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và Nghị định này.
+ Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi năm 2005 đã có nhiều quy định về thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu của hội nhập quốc tế, đặc biệt là thực hiện các cam kết trong Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ. Vì dụ, Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi năm 2005 đã bổ sung một số quyền cho người khiếu nại và người bị khiếu nại. Với người khiếu nại, ngoài việc tự mình khiếu nại hoặc qua người đại diện của họ thực hiện việc khiếu nại, họ có quyền nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình khiếu nại. Ngoài ra Luật còn bổ sung các quyền khác cho người khiếu nại như: biết các bằng chứng để làm căn cứ giải quyết khiếu nại; đưa ra bằng chứng về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của mình về bằng chứng đó; nhận văn bản trả lời về việc thụ lý để giải quyết khiếu nại; biết thông tin, tài liệu của việc giải quyết khiếu nại; nhận quyết định giải quyết khiếu nại; khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo và pháp luật về tố tụng hành chính. Người bị khiếu nại được bổ sung quyền được biết các căn cứ khiếu nại của người khiếu nại…Luật sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 cũng bỏ quy định về “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, tạo điều kiện cho các chủ thể có quyền thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính ra toà án dễ dàng hơn…
- Về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 quy định Toà án có thẩm quyền giải quyết 8 nhóm vụ việc khiếu kiện. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2006 đã bổ sung thêm, toà án có thẩm quyền giải quyết đối với 22 nhóm vụ việc khiếu kiện hành chính. Luật Tố tụng hành chính được Quốc hội khóa XII thông qua ngày 24/11/2010, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011 quy định 4 loại khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án: (i) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức; (ii) Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc
hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; (iii) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống;
(iv) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Đây có thể coi là bước tiến lớn trong thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính tại toà án, đồng thời đáp ứng được yêu cầu “các quyết định hành chính, bao gồm cả quyết định của cơ quan tài phán hành chính có thể được xem xét lại bởi toà án” được ghi nhận trong cam kết quốc tế. Đồng thời điều này cũng khắc phục được tình trạng không thống nhất giữa một số văn bản pháp luật có liên quan đến giải quyết khiếu nại hành chính159.