IV- Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo
2- Hoàn thiện một số chế định, quy định cụ thể
Để bảo đảm quyền khiếu nại của công dân, tổ chức theo đúng tinh thần của hiến pháp, cần sửa đổi quy định đối tượng khiếu nại hành chính bao gồm không chỉ là quyết định hành chính mà còn bao gồm các văn bản quản lý nhà nước khác như: công văn, thông báo, công điện, công thư và các hình thức văn bản khác.
Về lĩnh vực khiếu nại: về nguyên tắc công dân, tổ chức được quyền khiếu nại đối với tất cả các văn bản, hành vi phát sinh từ các lĩnh vực quản lý nhà nước. Tuy nhiên, xuất phát từ đặc điểm, tính chất của một số lĩnh vực cần hạn chế việc khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo, cụ thể các lĩnh vực sau: quốc phòng, an ninh, ngoại giao;
các văn bản thuộc phạm vi bí mật nhà nước, bí mật công tác, các văn bản chỉ đạo, điều
hành trong nội bộ cơ quan hành chính và trong hệ thống cơ quan hành chính. Danh mục cụ thể các loại văn bản quản lý nhà nước thuộc các lĩnh vực trên do Chính phủ quy định.
2.2- Thẩm quyền giải quyết khiếu nại
Pháp luật khiếu nại hiện hành quy định người có quyết định hành chính bị khiếu nại là cấp giải quyết khiếu nại lần đầu là không hợp lý, không thể một người vừa là người bị khiếu nại, vừa là người giải quyết khiếu nại. Để khắc phục sự bất hợp lý này và tăng cường trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan hành chính trong việc giải quyết khiếu nại hành chính pháp luật không quy định người có quyết định hành chính bị khiếu nại là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu mà quy định người này có trách nhiệm tự xem lại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Vì vậy, cần quy định giai đoạn giải quyết khiếu nại lần đầu là giai đoạn tự xem xét lại. Để tránh tình trạng “bình mới, rượu cũ”, cần quy định việc xem xét lại theo thủ tục đơn giản, rõ ràng, gắn việc xem xét lại với việc trách nhiệm giải trình và chấn chỉnh những tồn tại, yếu kém trong quản lý nhà nước qua việc tự xem xét lại, đồng thời quy định chế tài đối với những người vi phạm chế độ trách nhiệm.
Sau khi tự xem xét lại, nếu người khiếu nại không đồng ý với việc trả lời, giải trình của người bị khiếu nại thì có quyền khiếu nại lên Thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân. Việc xem xét, giải quyết của Thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên mới thực sự là cấp giải quyết khiếu nại.
2.3- Vấn đề khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân
Việc bảo đảm quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án của công dân, tổ chức và mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án là một chủ trương của Đảng và Nhà nước trong tiến trình cải cách tư pháp, xây dựng nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, một vấn đề đặt ra là: khi nào thì người khiếu nại được quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân? Về vấn đề này hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau:
- Quan điểm thứ nhất cho rằng cần quy định cho người khiếu nại được quyền lựa chọn việc khiếu nại tại cơ quan hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án ngay khi thấy quyết định hành chính và hành vi hành chính xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Quan điểm này cho rằng quy định như vậy bảo đảm dân chủ, tôn trọng quyền tự do lựa chọn cơ quan giải quyết khiếu nại, bảo đảm triệt để quyền khởi kiện vụ án án hành chính của công dân, tổ chức, đáp ứng được yêu cầu cải cách tư pháp được quy định trong Nghị quyết số 49-NQ/TƯ của Bộ Chính trị “..đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu nại hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng..”
- Quan điểm thứ hai cho rằng cần quy định trước khi khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án người khiếu nại phải khiếu nại đến cơ quan hành chính, nếu không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan hành chính hoặc quá thời hạn mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân. Quan điểm này cho rằng quy định như vậy tạo cơ hội cho cơ quan hành chính tự xem lại việc làm của mình, giảm tải cho Toà án nhân dân.
- Quan điểm thứ ba, đối với một số lĩnh vực chuyên môn sâu, đặc thù như: thuế, sở hữu trí tuệ, quản lý đất đai, khiếu nại về danh sách cử tri v.v..thì phải qua thủ tục khiếu nại tại cơ quan hành chính trước khi khởi kiện tra Toà án, còn đối với các khiếu kiện khác thì có thể khởi kiện ngay tại Toà án. Quan điểm này cho rằng quy định như vậy tránh việc khiếu nại tràn lan, có thêm cơ hội cho người khiếu nại củng cố chứng cứ trước khi khởi kiện ra Toà án và có cơ sở để Toà án xem xét, đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện.
Các quan điểm trên đều có lý lẽ và tính hợp lý riêng của nó. Tuy nhiên, theo chúng tôi để xác định khi nào thì quy định cho người khiếu nại được quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án cần xem xét những vấn đề sau đây:
- Đặc điểm, tính chất của khiếu nại hành chính;
- Những ưu điểm và nhược điểm của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính và Toà án nhân dân.
- Mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với Toà án nhân dân trong sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp và tư pháp, đồng thời gắn với mục tiêu quản lý nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền.
- Bảo đảm tính khả thi, phù hợp với lộ trình cải cách tư pháp.
Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, theo chúng tôi nên lựa chọn theo quan điểm thứ hai bởi lẽ sau đây:
- Tạo cơ hội, điều kiện để cơ quan hành chính tự xem xét lại hoạt động quản lý của mình, từ đó có biện pháp chấn chỉnh, xử lý kịp thời những tồn tại, yếu kém.
- Cho dù cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết thì việc thực hiện, khôi phục quyền và lợi ích bị xâm phạm cũng là cơ quan hành chính, mà cụ thể là cơ quan, người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Do đó, nếu để để cơ quan hành chính giải quyết trước, qua đó thấy việc làm của mình là trái pháp luật, không hợp lý thì sửa ngay và như vậy vừa bảo đảm, khôi phục kịp thời quyền và lợi ích bị xâm phạm, vừa rút ngắn thời gian giải quyết, hạn chế những thiệt hại phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu nại.
- Cơ quan hành chính không những xem xét tính hợp pháp, mà còn xem xét cả tính hợp lý của đối tượng bị khiếu nại. Hơn nữa, cơ quan hành chính có điều kiện giải quyết triệt để, dứt điểm vụ việc khiếu nại, ví dụ: khi căn cứ tính hợp pháp và tính hợp lý mà khiếu nại không có cơ sở giải quyết và đáp ứng mong muốn của người khiếu nại, thì căn cứ hoàn cảnh thực tế đời sống của người khiếu nại có thể dùng các chính sách kinh tế - xã hội để có biện pháp giải quyết nhằm bảo đảm ổn định đời sống cho người khiếu nại nói riêng và những người có liên quan nói chung. Điển hình của trường hợp này là việc giải quyết các vụ việc khiếu nại về đất đai.
2.4- Về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
Để phá vỡ tính “khép kín”, bảo đảm việc giải quyết công khai, minh bạch cần sửa đổi, bổ sung và đổi mới trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại theo hướng sau đây:
- Có cơ chế để luật sư có vai trò quan trọng trong quá trình giải quyết khiếu nại, một mặt giúp người khiếu nại bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, mặt khác góp phần bảo vệ pháp chế, phát huy dân chủ XHCN. Để đạt được mục tiêu này cần có quy định cụ thể để luật sư là người đại diện cho người khiếu nại tham gia vào tất cả quá trình giải quyết khiếu nại, tăng cường vai trò của luật sư trong việc đối thoại để làm rõ những nội dung, căn cứ giải quyết khiếu nại.
- Để tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu nại bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình cần bổ sung nhưng quy định cụ thể: trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến việc khiếu nại; quyền được biết những tài liệu chứng cứ của người bị khiếu nại và những người có liên quan đưa ra.
- Quy định việc tổ chức đối thoại phải thật sự là cuộc “tranh tụng” để tìm ra sự thật khách quan của sự việc, xác định phương hướng, căn cứ giải quyết khiếu nại.
- Có quy định cụ thể, phù hợp công khai kết quả giải quyết khiếu nại để bảo đảm tính khách quan, minh bạch, đồng thời tạo điều kiện cho xã hội, nhân dân giám sát việc giải quyết khiếu nại.
2.5- Việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật
Pháp luật hiện hành quy định việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật còn chung chung, sơ sài, không rõ trách nhiệm và trình tự thủ thủ tục thi hành. Để giải quyết được nhược điểm này, nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại trong Luật Khiếu nại cần có một chế định riêng quy định việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật với những nội dung cơ bản: xác định thời điểm quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; trách nhiệm cụ thể của những cơ quan, cá nhân có liên quan trong việc thi hành; trình tự, thủ tục thi hành; chế tài đối với những người không thi hành, cản trở việc thi hành, chậm thi hành, thi hành không đầy đủ.
2.6- Vấn đề bảo vệ người tố cáo
Việc có cơ chế hữu hiệu bảo vệ người tố cáo có ý nghĩa và vai trò cực kỳ quan trọng trong việc khuyến khích, động viên quần chúng nhân đấu tranh chống tham nhũng, tiêu cực, đồng thời hạn chế tình trạng đơn thư nặc danh, mạo danh. Để đạt được mục tiêu này cần có các chế định pháp lý đầy đủ, đồng bộ trong các văn bản pháp luật có liên quan.
Trước hết, trong Luật Tố cáo cần có chế định riêng quy định việc bảo vệ người tố cáo với những nội dung cơ bản sau đây: quyền yêu cầu được bảo vệ của người tố cáo; trách nhiệm cụ thể, cơ chế phối hợp của các cơ quan nhà nước trong việc bảo vệ người tố cáo; quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc bảo vệ tính mạng, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm người tố cáo, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo trong quan hệ lao động, công vụ và trong các quan hệ pháp luật khác; chế tài xử lý những người vi phạm trách nhiệm bảo vệ người tố cáo.
2.7- Vấn đề khiếu nại, tố cáo đông người
Hiện tượng có nhiều người cùng tham gia một vụ khiếu nại, tố cáo đã trở thành khá phổ biến ở nước ta những năm vừa qua. Trong những năm vừa qua đã xuất hiện tình trạng khiếu nại, tố cáo đông người diễn ra trên diện rộng ở nhiều tỉnh, thành phố trong cả nước.
Hiện tượng khiếu nại, tố cáo này đã vượt ra ngoài phạm vi điều chỉnh của Luật Khiếu nại, tố cáo, gây phức tạp về an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội, xâm phạm tính mạng, sức khoẻ, danh dự người thi hành công vụ, gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, của tập thể và lợi ích hợp pháp của công dân, làm giảm uy tín của Đảng và Nhà nước. Nhiều nơi khiếu nại, tố cáo đông người trở thành những "điểm nóng", gây mất ổn định chính trị - xã hội, vô hiệu hoá sự quản lý, điều hành của chính quyền, làm tê liệt hoạt động của hệ thống chính trị ở cơ sở. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến hiện tượng khiếu nại, tố cáo đông người, nhưng chủ yếu là do những bất cập của cơ chế, chính sách, pháp luật, những sơ hở, sai phạm của chính quyền trong quá trình quản lý nhà nước, thi hành pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo và những yếu kém về năng lực, phẩm chất, những vi phạm pháp luật, mất dân chủ của một bộ phận cán bộ chính quyền trong quá trình thực thi công vụ.
Như vậy có thể quan niệm: Khiếu nại đông người là hiện tượng có nhiều người cùng bị ảnh hưởng bởi một hoặc nhiều quyết định hành chính, hành vi hành chính đã liên kết với nhau đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích của mình.
Tố cáo đông người là hiện tượng có nhiều người biết về một hoặc nhiều hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức cá nhân đã liên kết với nhau để báo cho cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền biết để xử lý, giải quyết.
Đây là một hiện tượng xã hội rất đáng được quan tâm nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau để có những biện pháp giải quyết hiệu quả, phát huy những mặt tích cực và hạn chế những mặt tiêu cực của hiện tượng này trong đời sống xã hội. Một trong những giải pháp quan trọng không thể thiếu được để giải quyết hiện tượng xã hội này là giải pháp điều chỉnh bằng pháp luật.
Thực tiễn cho thấy để giải quyết một vụ khiếu nại, tố cáo đông người, nhất là những vụ việc trở thành "điểm nóng" phải áp dụng đồng thời nhiều giải pháp về kinh tế, hành chính, pháp luật, giáo dục, thuyết phục, cưỡng chế. Hình thức, mức độ, phương pháp áp dụng những giải pháp nêu trên tuỳ theo tính chất, mức độ phức tạp của từng vụ việc cụ thể.
Khiếu nại, tố cáo đông người là một hiện tượng xã hội đã, đang và sẽ còn tồn tại ở nước ta. Trong bối cảnh, tình hình trong nước và quốc tế hiện nay, nhất là chúng ta đang mở rộng rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền thì Nhà nước không thể dùng biện pháp hành chính và pháp luật để cấm được loại hình khiếu nại, tố cáo này. Vấn đề đặt ra là phải nghiên cứu để có những giải pháp xử lý phù hợp, có hiệu quả, trong đó then chốt là giải pháp dùng pháp luật để điều chỉnh hiện tượng xã hội này sao cho phát huy được mặt tích cực, hạn chế, ngăn chặn, xử lý những mặt tiêu cực, để đưa loại hình khiếu nại, tố cáo này vào trật tự pháp luật.
Hiện nay, trong hệ thống pháp luật của Việt Nam đã có nhiều văn bản quy phạm pháp luật thuộc các lĩnh vực hình sự, dân sự, hành chính quy định việc xử lý những hành vi vi phạm pháp luật phát sinh trong quá trình khiếu nại, tố cáo đông người. Đáng chú ý là lần đầu tiên Chính phủ đã ban hành Nghị định số 38/2005/NĐ- CP ngày 18/3/2005 quy định một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng, trong đó đã quy định khi công dân tập trung đông người ở nơi công cộng (trong đó có trường hợp khiếu nại, tố cáo) phải đăng ký trước với Ủy ban nhân dân có thẩm quyền và chỉ được tiến hành khi có sự chấp thuận của chính quyền. Đây là văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, tạo cơ sở pháp lý để điều chỉnh những trường hợp công dân tập trung đông người ở nơi công cộng và là văn bản pháp luật đặt nền móng để tổng kết, hoàn thiện, tiến tới xây dựng Luật Biểu tình. Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành chưa quy định việc giải quyết khiếu nại đông người. Theo quy định tại Điều 6, khoản 1 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ khi cơ quan nhà nước nhận được "đơn khiếu nại có chữ ký của nhiều người thì có trách nhiệm hướng dẫn người khiếu nại viết thành đơn riêng để thực hiện việc khiếu nại". Thực tiễn thực hiện quy định này cho thấy: mặc dù pháp luật không quy định, nhưng công dân vẫn khiếu kiện đông người và cơ quan có thẩm quyền vẫn giải quyết, nhưng không theo một trình tự pháp luật nào cả. Ví dụ điển hình của trường hợp này là nhiều cùng công dân khiếu nại quyết định thu hồi đất và quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thực hiện dự án đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu đô thị v.v..Thực tiễn thời gian cho thấy để giải quyết một vụ khiếu nại, tố cáo đông người thường phải tiến hành theo trình tự thanh tra, qua đó sẽ có các biện pháp giải quyết cụ thể.
Hiện nay các chuyên gia pháp luật, các nhà khoa học pháp lý và nhất là những người làm công tác chỉ đạo, giải quyết khiếu nại, tố cáo có nhiều ý kiến khác nhau về việc có hay không quy định vấn đề khiếu nại, tố cáo đông người trong Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo:
- Ý kiến thứ nhất cho rằng, trong Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo cần quy định khiếu nại, tố cáo đông người làm cơ sở pháp lý để giải quyết những vấn đề trong thực tiễn đã và đang xảy ra. Quy định vấn đề này một mặt bảo đảm tính minh bạch, công khai của pháp luật trước một hiện tượng xã hội phức tạp, nhạy cảm đang diễn ra phổ biến, mặt khác góp phần hạn chế những mặt tiêu cực của hiện tượng xã hội này.
- Ý kiến thứ hai cho rằng, trong Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo không nên quy định khiếu nại, tố cáo đông người, vì nếu quy định trong luật thì vô hình dung đã khuyến khích