Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo
II. Đánh giá pháp luật hiện hành về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại và người bị khiếu nại hành chính
1. Người khiếu nại: khoản 3 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 qui định: Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại. Như vậy, người khiếu nại trước hết là người có quyền khiếu nại, đồng thời có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện quyền khiếu nại. Trong trường hợp người có quyền khiếu nại là người chưa thành niên, người mắc bệnh làm mất khả năng nhận thức hành vi thì người thực hiện việc khiếu nại là cha, mẹ, vợ, chồng, con đã thành niên, anh, chị em ruột hoặc người giám hộ. Với những người có quyền khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan mà không thực hiện
được quyền khiếu nại thì có thể ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, con đã thành niên, anh, chị em ruột hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thực hiện việc khiếu nại.
Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại được qui định tại Điều 17 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005.
Nhìn chung pháp luật hiện hành đã qui định khá đầy đủ, toàn diện các quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại. Đây là những qui định nhằm bảo đảm việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân đồng thời bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 đã bổ sung thêm một số quyền như:
quyền ủy quyền thực hiện việc khiếu nại cho người khác và quyền được nhờ luật sư giúp đỡ về mặt pháp luật trong quá trình giải quyết khiếu nại. Vấn đề khiếu nại hoặc ủy quyền khiếu nại đã được qui định ngay tại luật thay bằng việc trước đây Nghị định của Chính phủ qui định. Mặt khác phạm vi ủy quyền cũng được mở rộng, nếu trước đây người được ủy quyền chỉ có thể là cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị em ruột, con đã thành niên thì Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 qui định, người được ủy quyền còn có thể là "người khác".
Khái niệm người khác có thể hiểu là bất kỳ ai miễn là người đó phải là người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại. Ở một góc độ chung người được ủy quyền có thể là luật sư, chuyên gia về pháp luật khiếu nại, tố cáo hoặc người am hiểu về pháp luật. Tuy nhiên pháp luật hiện hành vẫn hạn chế việc ủy quyền thông qua việc hạn chế người ủy quyền. Có nghĩa là không phải người có quyền khiếu nại nào cũng có thể ủy quyền cho người khác thực hiện việc khiếu nại. Mà người khiếu nại chỉ được ủy quyền trong trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu hoặc vì một lý do khách quan khác không thể thực hiện được việc khiếu nại của mình. Điều này đồng nghĩa với việc nếu người khiếu nại không hiểu biết về pháp luật, không đủ tự tin để tham gia vào quá trình khiếu nại thì cũng không được ủy quyền cho người khác thực hiện khiếu nại.
Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành còn cho phép công dân nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật. Đây là qui định khá mới mẻ, thể hiện sự đột phá trong phương thức bảo vệ quyền cho công dân. Trước đây nhà làm luật không qui định vấn đề này, phần vì bản chất của khiếu nại hành chính là mối quan hệ quản lý hành chính nhà nước giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý, phần vì muốn hạn chế hiện tượng thương mại hóa trong việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Tuy nhiên với mục đích xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, của dân, do dân, vì dân việc qui định cho phép luật sư trợ giúp công dân thực hiện khiếu nại hành chính là cần thiết trong giai đoạn hiện nay.
2. Người bị khiếu nại:
Quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại được qui định tại Điều 18 Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005. Tuy nhiên, hiệu quả thực tế của các qui định này phụ thuộc nhiều vào ý thức và trách nhiệm của các chủ thể bị khiếu nại. Việc tuân thủ triệt để các qui định pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại là còn trách nhiệm công vụ của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành mới chỉ dừng lại ở việc qui định công dân có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại khi khiếu nại hành chính (Điều 8 Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005) và qui định nghĩa vụ bồi thường thiệt hại của người bị khiếu nại (Điều 18 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005) mà không có những qui định về cách thức yêu cầu bồi thường thiệt hại một cách cụ thể cũng như chưa có qui định về giải quyết bồi thường trong giải quyết tranh chấp hành chính. Dĩ nhiên điều này dẫn đến việc không bảo đảm được quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Đối chiếu các qui định pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại hành chính và người bị khiếu nại hành chính với thực tiễn áp dụng các qui định pháp luật này vào giải quyết khiếu nại hành chính còn một số tồn tại sau:
Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 chưa phân biệt một cách rõ ràng khái niệm người khiếu nại, người có quyền khiếu nại, người thực hiện việc khiếu nại.
Chẳng hạn QĐHC ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của cơ quan nhà nước thì cơ quan nhà nước đó là người có quyền khiếu nại. Còn người thực hiện việc khiếu nại lại là thủ trưởng của cơ quan nhà nước. Vậy người khiếu nại là cơ quan nhà nước hay là thủ trưởng cơ quan nhà nước đó. Bởi, nếu theo tinh thần khoản 3 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành thì người khiếu nại là người thực hiện quyền khiếu nại. Người thực hiện quyền khiếu nại có thể hiểu theo hai nghĩa: thứ nhất là người có quyền khiếu nại đồng thời tự mình thực hiện việc khiếu nại; thứ hai, chỉ là người thực hiện việc khiếu nại (người đại diện của người có quyền khiếu nại). Tuy nhiên theo tinh thần của đoạn 4 điểm b khoản 1 Điều 1 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP thì người khiếu nại chỉ là người có quyền khiếu nại. Vì thế cho dù người có quyền khiếu nại tự mình thực hiện quyền khiếu nại hay không tự mình thực hiện quyền khiếu nại thì họ đều được xác định là người khiếu nại. Thiết nghĩ pháp luật cần phải qui định chuẩn xác về vấn đề này để có thể xác định một cách chính xác người khiếu nại trong thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính.
Mặc dù pháp luật hiện hành đã qui định người khiếu nại có quyền nhờ luật sư giúp đỡ về mặt pháp lý, song, qui trình cũng như cách thức tham gia vào quá trình khiếu nại của luật sư không được pháp luật qui định cụ thể và chặt chẽ.
Về nghĩa vụ của người khiếu nại: mặc dù nghĩa vụ đầu tiên của người khiếu nại là phải khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng trong thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính tình hình khiếu nại vượt cấp vẫn ngày một gia tăng
"thời gian qua, tình trạng khiếu kiện vượt cấp vẫn diễn ra phức tạp, không giảm như mong muốn. Đã xảy ra không ít điểm nóng ở địa phương gây mất ổn định an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội". Đối chiếu với thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính để lý giải cho tình trạng khiếu nại vượt cấp là xuất phát từ các qui định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Có quá nhiều chủ thể quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, và sự phụ thuộc về tổ chức giữa các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính khiến cho công dân không thể tin vào quyết định giải quyết khiếu nại đúng pháp luật, khách quan. Vì vậy, công dân vẫn vi phạm nghĩa vụ khiếu nại là thực hiện khiếu nại vượt cấp hoặc khiếu nại không đúng thẩm quyền theo qui định của pháp luật.
Bên cạnh quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại vấn đề khái niệm người bị khiếu nại trong khiếu nại hành chính cũng như quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại còn có những bất cập đáng kể:
Hiện nay chưa có một văn bản nào qui định cách xác định người bị khiếu nại trong vụ việc tranh chấp hành chính. Mặc dù khoản 6 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 đã cố gắng đưa ra định nghĩa về người bị khiếu nại, song chính định nghĩa này lại dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau. Thuật ngữ "người bị khiếu nại" là người "có"
QĐHC... bị khiếu nại vừa được hiểu là người đã ban hành QĐHC đó, vừa được hiểu là người có thẩm quyền ký QĐHC đó, đồng thời cũng có thể là người đã ký QĐHC bị khiếu nại trên thực tế. khiếu nại là đối tượng bị quản lý. Tuy nhiên khi nảy sinh tranh chấp hành chính thì cả người khiếu nại, người bị khiếu nại đều được xác định là "đương sự" trong vụ việc giải quyết khiếu nại hành chính.
Ngoài ra Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành còn đồng nhất hai khái niệm người bị khiếu nại và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu khi qui định về quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại. Thực tế trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, người bị khiếu nại phần lớn đồng thời là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Tuy nhiên không phải vì vậy mà khi qui định quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại chúng ta lại qui định đồng nhất với quyền và nghĩa vụ của của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu.