I. Khái quát chung về mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính ở các nước theo hệ thống luật Anh (Anglo Xacxông)
1.3. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính ở Vương quốc Anh
97
- Khiếu nại là việc thể hiện sự không đồng tình của người khiếu nại đối với bất kỳ khía cạnh nào trong hoạt động của cơ quan nhà nước; giải quyết khiếu nại luôn được xem là công việc của cơ quan nhà nước giải quyết các vấn đề gắn với sai sót trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của cơ quan mình như chậm trễ giải quyết, thực hiện không đúng các yêu cầu mà pháp luật đề ra… Cơ quan đã ban hành quyết định cân nhắc, xem xét lại những quyết định hay hành vi của mình cho phù hợp.
- Kiện thể hiện sự phản kháng của người kiện đối với các quyết định về nội dung do cơ quan nhà nước ban hành. Người kiện cho rằng quyết định đã xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Nhìn chung các cơ quan đều cho rằng không phải việc sai sót của cơ quan trong quá trình ban hành quyết định đã dẫn đến việc kiện vì có những trường hợp mặc dù quyết định ban hành hoàn toàn chính xác nhưng quyết định đó vẫn bị kiện. Trong phạm vi cơ quan đã ban hành quyết định, thông thường có bộ phận độc lập được lập ra để giả quyết việc kiện theo đó bộ phận này sẽ tiến hành việc xem xét một cách chính thức quyết định đã ban hành theo thủ tục đã được quy định. Kiện đối với quyết định do cơ quan ban hành đương nhiên còn được giải quyết bằng các thiết chế khác như cơ quan tài phán hành chính, cơ quan trung gian hoặc giải quyết khiếu độc lập hoặc cơ quan tòa án (xem chi tiết sơ đồ ở phần dưới).
Với một hệ thống thiết chế làm nhiệm vụ bảo vệ công lý hành chính tương đối đa dạng như đã phân tích trên, việc đưa ra một mô tả chi tiết về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính ở Vương quốc Anh không phải là điều đơn giản. Tuy nhiên, phục vụ cho mục tiêu nghiên cứu của Chuyên đề này, chúng tôi sẽ giới thiệu khái quát về trình tự thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính diễn ra trong các thiết chế chính thực hiện công việc giải quyết khiếu kiện hành chính ở Vương quốc Anh, cụ thể là:
* Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính
Giải quyết các khiếu nại là hoạt động diễn ra thường xuyên trong hoạt động của các cơ quan hành chính và nhìn chung pháp luật của Vương quốc Anh cho phép mỗi hệ thống cơ quan hành chính có quyền chủ động, linh hoạt trong việc xây dựng bộ máy và quy định trình tự, thủ tục để giải quyết các khiếu nại hành chính đối với hoạt động của các cơ quan, đơn vị trong hệ thống của mình. Tuy nhiên, về căn bản trình tự, thủ tục khiếu nại hành chính ở các cơ quan hiện nay là tương đối thống nhất, theo đó các khiếu nại hành chính được giải quyết theo cách thức sau đây (quy trình hai bước):
- Bước 1: Trong trường hợp người dân có liên quan đến quyết định hành chính cho rằng mình không được đối xử một cách công bằng, chính đáng và có những bất lợi cho bản thân mình, họ sẽ nêu vấn đề với những người thay mặt cơ quan trực tiếp giao dịch với người dân. Nếu không thỏa mãn với những trả lời ban đầu của những người này, người dân có thể yêu cầu gặp gỡ với thủ trưởng cơ quan hoặc làm đơn chính thức khiếu nại đối với quyết định hành chính có liên quan. Trong những trường hợp này, các khiếu nại hành chính thường được giải quyết trong thời gian ngắn và phần lớn các khiếu nại hành chính ở Vương quốc Anh được giải quyết ổn thỏa ở ngay bước này.
- Bước 2: Nếu các khiếu nại hành chính không được giải quyết ổn thỏa ở Bước 1, người dân có quyền yêu cầu khiếu nại của mình được giải quyết bởi cơ quan cấp cao hơn.
Thông thường ở cơ quan này có một bộ phận chuyên môn hoặc một cá nhân chuyên trách để giúp người đứng đầu cơ quan giải quyết các khiếu nại hành chính liên quan đến hoạt động của cơ quan mình.
* Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện ở cơ quan tài phán hành chính
Khi người dân không thỏa mãn với kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính, họ có quyền yêu cầu các cơ quan tài phán hành chính (tribunals) xem xét lại quyết định này.
Để yêu cầu cơ quan tài phán hành chính xem xét lại các quyết định hành chính, người khiếu kiện phải có đơn gửi cho cơ quan tài phán hành chính có thẩm quyền xem xét. Khi đề xuất của người khiếu kiện được cơ quan tài phán hành chính chấp nhận, cơ quan hành chính có liên quan phải chuẩn bị đầy đủ các giấy tờ, hồ sơ cần thiết liên quan đến vụ việc để chuyển sang cho bộ phận quản lý của cơ quan tài phán hành chính làm nhiệm vụ sắp xếp lịch giải quyết vụ việc khiếu kiện. Thông thường, hội đồng xem xét các quyết định hành chính của cơ quan tài phán hành chính bao gồm ba thành viên là những chuyên gia luật pháp và những chuyên gia trong lĩnh vực có liên quan, độc lập với cơ quan đã ban hành quyết định hành chính. Trong một số trường hợp, việc xem xét các quyết định hành chính, hành vi hành chính ở cơ quan tài phán hành chính không được giao cho một hội đồng mà cho một thành viên là chuyên gia pháp luật hoặc cho các chuyên gia trong các lĩnh vực chuyên môn có liên quan. Khi xem xét các quyết định hành chính bị khiếu kiện tại cơ quan tài phán hành chính, người khiếu kiện và đại diện của cơ quan có liên quan được triệu tập đến để trình bày sự việc và bảo vệ các quan điểm của mình trước cơ quan tài phán hành chính. Đương nhiên những người này có thể mời luật sư đại diện cho mình để giải quyết các vấn đề liên quan đến công việc của mình. Phán quyết của cơ quan tài phán hành chính có thể tiếp tục bị khiếu kiện lên cơ quan tài phán hành chính có thẩm quyền cao hơn hoặc có thể khiếu kiện ra tòa án đối với các vấn đề liên quan đến việc áp dụng pháp luật.
Về mặt lý thuyết, thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính do các cơ quan tài phán hành chính tiến hành đơn giản, linh hoạt hơn thủ tục tố tụng tư pháp và vì vậy sự trợ giúp của luật sư hay những người đại diện trong nhiều trường hợp là không cần thiết. Cơ quan tài phán hành chính ở Vương quốc Anh hầu như không thu các khoản phí liên quan đến việc giải quyết khiếu kiện và cũng rất ít khi có quyền được yêu cần một bên trong quan hệ khiếu kiện phải trả chi phí cho phía bên kia. Trong nhiều trường hợp cơ quan tài phán hành chính có thể giải quyết vụ việc vắng mặt người khiếu kiện nếu họ đồng ý như vậy. Vì vậy, khiếu kiện bằng con đường cơ quan tài phán hành chính ở Vương quốc Anh được cho là đơn giản, ít tốn kém trừ việc phải mất thời gian và chi phi cho luật sư tư vấn hay đại diện cho mình trong quan hệ khiếu kiện. Trên thực tế các cơ quan tài phán hành chính của Vương quốc Anh đã giải quyết khá nhiều vụ việc khiếu kiện phức tạp và việc trợ giúp pháp lý của luật sư hay các cơ quan trợ giúp pháp lý cho người khiếu kiện là rất cần thiết nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức.
* Trình tự giải quyết khiếu kiện hành chính ở tòa án
Giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tòa án cũng là một phương thức được những người có quyền, lợi ích hợp pháp được cho là bị xâm hại bởi các cơ quan hành chính nhà nước hoặc những người có thẩm quyền trong quy định này. Pháp luật của Vương quốc Anh không có quy định buộc người khiếu kiện phải sử dụng các kênh giải quyết khiếu kiện khác trước khi yêu cầu tòa án xem xét khiếu kiện của mình. Tuy nhiên, trên thực tế người khiếu kiện thông thường sử dụng đến tòa án như là một biện pháp cuối cùng để giải quyết tranh chấp. Nói cách khác chỉ khi nào giải quyết bằng con đường khiếu nại tại cơ quan hành chính hoặc kiện tại cơ quan tài phán hành chính mà vụ việc không được giải quyết ổn thỏa, lúc đó đơn kiện mới được chuyển đến tòa án để giải quyết theo thủ tục tống tụng tư pháp. Theo quy định của pháp luật ở Vương quốc Anh, việc giải quyết các khiếu kiện hành chính tại tòa án tuân thủ các quy định của Luật tố tụng dân sự (Civil Procedủe Rules). Cùng với các quy định của Luật tố tụng dân sụ, có hàng loạt các hướng dẫn liên quan đến việc tiến hành kiện tụng về hành chính tại tòa án cần được lưu ý:
- Trước khi khởi kiện chính thức tại tòa án, theo quy tắc được xác lập,98 bên khởi kiện cần gửi đơn trình bày đến người bị kiện nêu rõ các vấn đề có liên quan đến việc kiện, các tình tiết thực tế, lý lẽ cơ sở của việc kiện… Mục đích của đơn trình bày này là làm rõ các vấn đề tranh chấp và xác định rõ việc đưa vụ kiện ra tòa án là có cần thiết hay không.
Bên bị kiện phải có nghĩa vụ phúc đáp đơn trình bày của bên khởi kiện trong vòng 14 ngày kể từ ngày nhận được đơn (thủ tục “tiền tố tụng” – pre-action protocol).
- Đơn khởi kiện gửi đến tòa án phải nêu rõ các bên trong vụ kiện đã thực hiện thủ tục tục “tiền tố tụng” hay chưa, nếu chưa trong đơn khởi kiện phải nêu rõ lý do. Đơn khởi kiện nộp cho tòa án phải tuân thủ chặc chẽ các quy định về thời hạn, thời hiệu. Người khởi kiện có nghĩa vụ phải chuẩn bị đầy đủ thông tin cần thiết liên quan đến nội dung vụ kiện như tài liệu chứng cứ chứng minh yêu cầu của người khởi kiện, văn bản pháp luật làm căn cứ cho việc đề xuất các yêu cầu …
- Khi giải quyết vụ kiện hành chính, như đã nêu ở phần trên, tòa án chỉ là người kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện và trên cơ sở đó đưa ra các phán quyết (các lệnh - orders) giải quyết vụ việc theo đó tòa án chỉ có quyền giữ nguyên hoặc hủy bỏ quyết định hành chính bị kiện mà không được phép sửa chữa hoặc ban hành quyết định khác thay thế quyết định bị kiện.
Do thủ tục tố tụng để theo đuổi vụ kiện hành chính tại tòa án rất phức tạp nên sự tham gia của luật sư trong quá trình tố tụng là hết sức cần thiết. Chính vì lý do đó giải quyết kiện tụng hành chính bằng tòa án được xem là phương cách cuối cùng khi các cách thức giải quyết khiếu kiện khác không đạt được hiệu quả.
1.4.. Biện pháp bảo đảm thực hiện các quyết định giải quyết khiếu kiện hành chính
Căn cứ vào các loại thiết chế tham gia giải quyết khiếu kiện hành chính ở Vương quốc Anh như đã phân tích ở phần trên, các quyết định giải quyết khiếu kiện hành chính ở Vương quốc Anh được phân chia thành các nhóm dưới đây:
- Các quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính - Các quyết định (phán quyết) của cơ quan tài phán hành chính - Các phán quyết của tòa án
Việc bảo đảm thực hiện các quyết định giải quyết khiếu kiện hành chính luôn là vấn đề được quan tâm bởi lẽ đây là điều có tính chất quyết định đối với hiệu quả của việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Trong quá trình giải quyết các khiếu kiện hành chính, các cơ quan thanh tra chỉ đưa ra các đề xuất mang tính chất kiến nghị, không có tính chất bắt buộc phải thực hiện. Tuy nhiên trên thực tế các đề xuất này luôn được tôn trọng thực hiện và vấn đề bảo đảm thi hành những ý kiến đề xuất này hầu như không được đặt ra.
Điều này được lý giải chính bằng trình độ pháp quyền và dân chủ đã phát triển ở tầm mức cao ở Vương quốc Anh. Điều này cũng tương đương như ở Hoa Kỳ và Australia.
Các quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính được chính cơ quan đó tổ chức thực hiện. Trong trường hợp này, quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính không có gì khác với các quyết định khác do chúng ban hành và những quyết định này được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp thông thường.
Các quyết định giải quyết của cơ quan tài phán hành chính cũng được các cơ quan tài phán hành chính tổ chức thi hành trên thực tế. Tuy nhiên, để bảo đảm thi hành các quyết định giải quyết khiếu kiện hành chính của cơ quan tài phán hành chính trong nhiều trường hợp cần thiết có sự hỗ trợ của quyền lực tư pháp theo thủ tục được pháp luật quy
98 Bộ quy tắc này gọi là “The Pre-action Protocol” [Quy tắc tiền tố tụng]. Xem http://www.hmcourts- service.gov.uk/cms/1220.htm#one.
định. Trong trường hợp các quyết định của cơ quan tài phán hành chính liên quan đến các khoản bồi thường mà không được tự nguyện thi hành, những người có quyền, lợi ích hợp pháp liên quan đến việc thi hành các quyết định này yêu cầu cơ quan tòa án tổ chức việc thi hành các quyết định giải quyết khiếu kiện hành chính của cơ quan tài phán. Tòa án (thông thường là tòa án ở các hạt – county court hoặc tòa án cấp cao - high court) được giao được yêu cầu để thực hiện việc tổ chức cưỡng chế thi hành quyết định của cơ quan tài phán hành chính.99
Việc thi hành các phán quyết của tòa án đối với các khiếu kiện hành chính tuân thủ theo quy định chung của Luật về cơ quan tài phán, tòa án và thi hành án năm 2007 cũng như một số Quy định (Rules) có liên quan. Ở Vương quốc Anh, việc thi hành các phán quyết của tòa án được bảo đảm bằng các quy định nghiêm khắc về xử lý các hành vi không tôn trọng (xem thường) các bản án, quyết định của tòa án. Trong pháp luật của Vương quốc Anh, có một đạo luật chuyên biệt điều chỉnh việc xử lý hành vi xem thường bản án, quyết định của tòa án (Luật về hành vi không tôn trọng tòa án - Contempt of Court Act 1981). Theo quy định của đạo luật này, hành vi không tôn trọng tòa án có thể được xem là những hành vi phạm tội và người vi phạm loại tội này có thể bị áp dụng hình phạt với mức tối đa là 2 năm tù giam; hành vi này cũng có thể bị truy cứu trách nhiệm dân sự.
Như vậy, nếu cá nhân, tổ chức không tự giác thi hành phán quyết của tòa án về các khiếu kiện hành chính, tổ chức, cá nhân đó sẽ phải đối mặt với nguy cơ bị áp dụng các chế tài nghiêm khắc như đã nêu trên. Đây chính là biện pháp bảo đảm có ý nghĩa trọng trong việc tổ chức thi hành các quyết định về giải quyết khiếu kiện hành chính của người dân.
*) Sơ đồ mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính ở Vương quốc Anh
Việc giải quyết khiếu kiện hành chính ở Vương quốc Anh có thể được mô hình hóa bằng sơ đồ dưới đây. Theo mô tả của sơ đồ này, có một vài điểm cần chú ý sau:
- Pháp luật của Vương quốc Anh có sự phân biệt giữa khiếu nại (complaint) và kiện (appeal) mặc dù trong thực tế không phải lúc nào hai khái niệm này cũng được phân biệt một cách rạch ròi.
- Sự phân biệt thể hiện ở hai quy trình phân biệt trong sơ đồ: quy trình kiện do bộ phận giải quyết kiện trong cơ quan ban hành quyết định, cơ quan giải quyết khiếu kiện độc lập, cơ quan tài phán hành chính hay tòa án thực hiện; quy trình giải quyết khiếu nại do bộ phận giải quyết khiếu nại của cơ quan ban hành quyết định, thanh tra, người xem xét độc lập hay cơ quan hòa giải thực hiện.
99
SƠ ĐỒ MÔ HÌNH GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH Ở ANH QUỐC
Hoặc Có thể tiếp tục chuyển
II. Mô hình giải quyết khiếu nại hành chính ở Hoa Kỳ