II. VỊ TRÍ, VAI TRÒ, CÁC MỐI QUAN HỆ VÀ CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG CÔNG TÁC GIẢI
1. Pháp định các quyền khiếu nại, tố cáo
1.1 Quan hệ giữa các quyền là đối tượng điều chỉnh của pháp luật .
Quyền, trước hết, gắn với cuộc sống của con người và mối quan hệ bên trong loài người và với các loài khác nhau. Tồn tại hay không tồn tại trở thành chân lý sống.
Loài người xuất hiện hàng triệu năm và tổ chức đời sống từ nhân quần đến xã hội và siêu xã hội. Nói cách khác, đã trải qua đã trải qua hình thái tổ chức: nguyên thuỷ, xã hội có nhà nước và siêu xã hội có điều chỉnh toàn cầu. Nếu nhận diện con người là động vật đứng thẳng, có tư duy thì nó là một cá nhân và trong quan hệ với bản thể khác và với nhân loại thì nó có quyền con người. Trong suốt quá trình sống, con người đã trị mình, cộng đồng người đã bảo đảm, bảo vệ quyền đó trong quan hệ người và quan hệ các loài.
Thoát ra từ tổ chức quần hôn, con người đã tạo ra gia tộc, tông tộc; từ cộng sản đến hữu sản đều xuất hiện quyền lực nhà nước gắn với quốc gia; rồi bang giao, liên kết với các quốc gia khác tạo ra một cộng đồng thế giới thì con người trở thành thần dân hay công dân, ngoài quyền con người nó có thêm quyền công dân và được bảo vệ bởi cộng đồng nhân loại. Như vậy sự đảm bảo, bảo vệ đối với con người được thực hiện bởi nhiều chủ thể: gia đình, cộng đồng, quốc gia và thế giới. Gắn với sự đảm bảo, bảo vệ ấy mỗi cá thể đều có: quyền con người, quyền công dân, quyền thành viên của tổ chức và nhân tố có tính quốc tế. Trong bối cảnh ấy xuất hiện sự thống nhất giữa hai quyền đối lập là quyền công dân và quyền lực nhà nước. Nhà nước được trao quyền điều chỉnh quan hệ giữa các quyền bằng quy tắc nhà nước, được hình thành bởi ý chí nhà nước. Và để cuộc sống tồn tại, phát triển đòi hỏi phải đồng thuận giữa các quyền ấy bằng việc đề ra các quy tắc ứng xử chung (quy tắc chung sống giữa các quyền) ở mỗi quốc gia và rộng ra toàn cầu. Toàn bộ các quy tắc điều chỉnh quan hệ giữa các quyền của đa dạng các chủ thể ấy được thừa nhận là pháp luật, nó chính là luật quan hệ giữa các quyền. Khi một chủ thể nhà nước đạt được trình độ như vậy thì nó bắt đầu mang tính chất nhà nước pháp quyền và nó chỉ xứng đáng với danh hiệu này khi nó duy trì phát triển tính công lý ấy.
1.2. Quyền bảo vệ các quyền hợp pháp là cơ sở của pháp luật kiếu nại, tố cáo Khiếu nại, tố cáo nảy sinh quan hệ khi công dân, tổ chức dùng quyền để bảo vệ quyền hợp pháp của mình bị xâm hại từ các quyền, trong đó có quyền hành chính nhà nước. Hay nói cách khác, công dân, tổ chức phản ứng có tính tự vệ đối với sự xâm hại từ các quyền, kể cả quyền hành chính nhà nước. Từ quan niệm này xuất hiện hai khuynh hướng quan niệm về quyền khiếu nại, tố cáo. Theo nghĩa rộng thì khiếu nại, tố cáo là quyền tự vệ đối với sự xâm hại từ nhiều loại chủ thể. Ở nghĩa hẹp chỉ là sự phản ứng đối với quyền hành pháp khi có sự xâm hại từ loại chủ thể này. Cả hai tình huống trên đều được nhà nước có quyền giải quyết nếu có yêu cầu từ phía công dân, tổ chức. Tuy nhiên, việc chế định pháp luật luôn là sự lựa chọn bằng phân loại đối tượng điều chỉnh. Trong trường hợp này có loại quan hệ được điều chỉnh một chế định pháp luật: quan hệ xuất hiện bởi khiếu nại và bởi tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật. Như vậy, pháp luật khiếu nại, tố cáo bảo đảm, bảo vệ quyền khiếu nại, quyền tố cáo của cá nhân, công dân, tổ chức.
1.3. Pháp định về quyền khiếu nại, tố cáo
Quyền khiếu nại, tố cáo được hiến định bằng một điều luật ở Hiến pháp 1959, 1992.
Nhưng tinh thần pháp luật về khiếu nại, tố cáo được xuất hiện từ Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt và được điều chỉnh bằng Luật khiếu nại, tô cáo 1998.
Nhìn lại sự phát triển của pháp luật khiếu nại, tố cáo và việc triển khai pháp luật trong thực tiễn quản lý nhà nước và đời sống dân sự cần đưa ra những nhận định về pháp luật khiếu nại, tô cáo.
1.3.1. Khẳng định những khía cạnh hợp lý và khả thi của chế định khiếu, tố.
Thứ nhất, phân định quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại với quyền tố cáo và giải quyết tố cáo; đồng thời gắn kết xử lý khiếu nại với phán quyết vi phạm pháp luật các hành vi có lỗi.
Thứ hai, xác định thẩm giải quyết khiếu nại; tranh chấp dân sự trong nội bộ công dân hoặc pháp nhân được pháp luật khiếu nại, tố cáo điều chỉnh mang tính kiến nghị bằng hành vi hoà giải trên cơ sở Pháp lệnh tổ chức và hoà giải ở cơ sở. Quy định này tạo khả năng cho xã hội có được những thiết chế nhất định tạo ra khả năng tự xử xã hội rất cần thiết và giảm tải vụ việc không cần thiết phải thực hiện bởi thẩm quyền của các cơ quan nhà nước.
Xác định thẩm giải quyết khiếu nại đối với quyết định, hành vi hành chính thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước, mà trước hết nêu cao vai trò của người lãnh đạo, chủ trì cơ quan đó. Quy định này trao cho cơ quan và lãnh đạo cơ quan trách nhiệm có tính "tự xử chính mình". Do vậy, nó đòi hỏi tính tự giác, công tâm và tự chịu trách nhiệm rất cao.
Cơ quan bị khiếu nại không giải quyết hợp lý, thì cơ quan cấp trên trực tiếp giải quyết tiếp tục bằng trách nhiệm "tự xử hệ thống mình".
Xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Thanh tra Nhà nước được chế định ngày càng phù hợp với địa vị pháp lý của các cơ quan này. Quan niệm "thanh tra nhà nước" có nghĩa thanh tra có tính chất nhà nước. Không phù hợp với quan niệm chính trị - pháp lý khi thiết kế thẩm quyền nhà nước. Do vậy, việc giao cho cơ quan Thanh tra giải quyết khiếu nại của tổ chức thanh tra cấp dưới là không khả thi. Do vậy, pháp luật đã "hạ cấp" cơ quan Thanh tra nhà nước xuống Thanh tra Chính phủ là hợp lý. Do vậy pháp luật thanh tra hiện hành quy định lại Thanh tra có thẩm quyền tham mưu cho thủ trưởng cùng cấp về việc giải quyết khiếu nại, được uỷ quyền giải quyết khiếu nại và trao rõ thẩm quyền cho Tổng Thanh tra.
Thứ ba, xác định rõ thẩm quyền giám sát thi hành luật khiếu nại, tố cáo.
Pháp luật đã cụ thể hoá khá toàn diện thẩm quyền giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) và cơ cấu tổ chức của cơ quan đại diện quyền nhân dân.
Pháp luật đã đề cập thẩm quyền của Đoàn Đại biểu Quốc hội trong giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo; tiếp dân, chuyển khiếu tố và có thể áp dụng biện pháp chấm dứt vi phạm.
Pháp luật quy định vai trò, động viên nghiêm chỉnh chấp hành luật và giám sát thi hành pháp luật.
Ở xã, phường, thị trấn có thanh tra nhân dân giám sát giải quyết khiếu, tố và người chấp hành quyết định giải quyết đó.
1.3.2. Những hạn chế cơ bản của chế định khiếu nại, tố cáo
Thứ nhất, công dân, tổ chức không chỉ khiếu, tố quyết định hành chính được hiểu là quyết định cá biệt hoặc hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước. Tất nhiên đây là căn cứ chủ yếu, chiếm tỉ lệ rất cao trong khiếu, tố. Ngoài ra, dân còn khiếu nại cả những quy phạm pháp luật mà họ cho rằng văn bản đó trái luật, đã là căn cứ để ban hành quyết định hành chính cá biệt tác động vào tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của họ.
Về học lý, trong trường hợp này cơ quan hành chính có quyền "tự xử" chính văn bản đó bằng quyết định "thu hồi" hay "bãi bỏ". Tất nhiên tính tự giác rất hiếm được thực hiện
trong hệ thống quyền lực nhà nước. Do vậy, nó có thể được phán quyết bởi quyền lực khác ví dụ tài phán hành chính hoặc bảo hiến.
Pháp luật giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện hành đã để ngỏ vấn đề này. Lẽ ra nên quy định hướng cơ bản để giải quyết chúng.
Thứ hai, khiếu nại "đông người" như thường nói và thể hiện trên văn bản nhà nước chưa được định tính và điều chỉnh phù hợp với bản chất đích thực của nó. Trừ trường hợp có tính tổ chức, lôi kéo mọi người trở thành "đám đông - quần chúng" để thực hiện việc gây áp lực không chính đáng, thì khiếu nại của nhiều người có lợi ích giống nhau về tính chất chịu sự điều chỉnh của quyền lực chưa hợp lý làm thiệt hại lợi ích của họ. Nếu nhà nước không giải quyết được nguyện vọng này thì ý nhóm, tập thể này sẽ tạo ra một "đám đông" có tính áp lực đòi hỏi nhà nước phải xem xét lại chính sách, quy định. Ở các nước, trong trường hợp "lượng đổi chất đổi này" không còn là khiếu nại hành chính, mà xuất hiện một thuật ngữ khác là "biểu tình". Dù không quan niệm như vậy thì bất cứ nhà nước nào đều phải giải quyết bằng cơ chế chính trị - pháp lý của mình phù hợp với tính chất đó.
Thứ ba, có nhiều loại khiếu nại được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật khác; có thể trong luật tổ chức cơ quan nhà nước (Luật bầu cử đại biểu HĐND), Pháp lệnh luật sư 2001, Luật Thuế giá trị gia tăng, Pháp lệnh phí, lệ phí 2001. Trong những văn bản này có những quy định trái Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành, nhưng không được sửa đổi theo Luật khiếu nại, tố cáo này. Bởi lẽ, tất cả những quy định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết nó dù ở một đạo luật hay văn bản dưới luật khác đều phải phù hợp với đạo luật chuyên ngành về khiếu nại, tố cáo đang có hiệu lực thi hành.
Thứ tư, chưa giải quyết việc tố cáo trong các trường hợp: tố cáo gắn với khiếu nại (tố cáo trong khiếu nại) và tố cáo không gắn với khiếu nại (tố cáo độc lập) để quy định quyền và trách nhiệm của chủ thể tố cáo và chủ thể giải quyết tố cáo.
Cả hai trường hợp trên đều phải giải quyết tố cáo nhưng phương thức cần khác nhau, mục đích là xử lý một vi phạm pháp luật và bảo vệ người tố cáo.
Cuộc sống vận động theo quy luật tự nhiên và xã hội. Khi định hướng phát triển xã hội đã thay đổi về chất thì mọi hoạt động, đặc biệt là hoạt động quyền lực, điều chỉnh của nhà nước cần phải đổi mới cho phù hợp với định hướng đã được chính trị - pháp lý thể hiện. Do vậy, cuộc sống còn, sẽ, mãi mãi đòi hỏi sự hoàn thiện của pháp luật, trong đó có pháp luật về quyền khiếu nại, quyền tố cáo.
1.4. Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo
Bàn về cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo cần tiếp cận các yếu tố: tổ chức, thẩm quyền của các chủ thể được giải quyết khiếu nại, tố cáo; quan hệ giữa các chủ thể đó; quy trình, phương thức tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
- Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước, Toà hành chính thuộc Toà án nhân dân;
Thẩm quyền xem xét, kết luận, kiến nghị về giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc về các cơ quan Thanh tra Chính phủ;
Thẩm quyền giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và HĐNN) và các tổ chức chính trị - xã hội, thanh tra nhân dân và công dân;
Thẩm quyền kiểm tra, chỉ đạo, điều hành việc giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
- Quan hệ giữa các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo được thể hiện thông qua:
+ Quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước với Toà hành chính thuộc Toà án nhân dân. Nói cách khác là quan hệ giữa hành pháp và tư pháp trong hoạt động tiền tố tụng và tố tụng hành chính.
+ Quan hệ giữa cơ quan hành chính với nhau trong thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đó là mối quan hệ khép kín, theo cấp có thứ bậc trực thuộc, chỉ đạo, điều hành theo hệ thống dọc và ngang.
+ Quan hệ giữa các Toà Hành chính theo nguyên tắc độc lập, chỉ tuân theo pháp luật trong hệ thống tổ chức quyền lực còn những hạn chế chưa khắc phục được, có ảnh hưởng tới tính độc lập khi xét xử?
- Phương thức giải quyết khiếu nại, tố cáo được tiến hành qua hai giai đoạn, nhưng thống nhất với nhau là giải quyết quan hệ giữa quyền lực nhà nước và quyền công dân trong tranh chấp hành chính để xác định trách nhiệm công vụ. Đồng thời, trong quá trình giải quyết dù ở cơ quan hành chính nhà nước hay tại Toà hành chính thì mọi hoạt động tiền tố tụng không được gây ách tắc, ảnh hưởng tới hiệu lực, hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước.