I. THẨM QUYỀN VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRONG CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO
2. Thẩm quyền và trách nhiệm của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
Trong thẩm quyền và trách nhiệm của hệ thống hành chính nhà nước bao gồm cả thẩm quyền và trách nhiệm về giải pháp khiếu nại, tố cáo. Nếu phân chia thẩm quyền của hệ thống hành chính nhà nước theo các lĩnh vực kể trên thì thẩm quyền khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền, trách nhiệm chính trị. Tất nhiên, điều đó không có nghĩa là nội dung khiếu nại hay tố cáo chỉ có tính chất chính trị. Nó có thể chứa đựng trong đó nội dung kinh tế, văn hóa, xã hội…
2. Thẩm quyền và trách nhiệm của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
2.1. Khiếu nại, tố cáo hành chính và tiêu chí xác định khiếu nại, tố cáo hành chính 2.1.1. Khiếu nại hành chính
Trong khoa học pháp lý cũng như trong đời sống pháp luật của xã hội hiện nay, các khái niệm khiếu nại hành chính và tố cáo hành chính vẫn được sử dụng, nhưng chưa có sự thống nhất. Có tác giả sử dụng khái niệm “khiếu nại hành chính” trong trường hợp khiếu nại xảy ra trong quản lý hành chính nhà nước được giải quyết theo thủ tục hành chính, phân biệt với “khiếu kiện hành chính” là tranh chấp xảy ra trong quản lý hành chính nhà nước, nhưng được giải quyết theo con đường toà án (hay tư pháp). Trái lại, có tác giả lại cho rằng việc công dân đề nghị xem xét, giải quyết đề nghị của cá nhân, tổ chức, cơ quan
về quyền và lợi ích hợp pháp của mình dù được xem xét theo thủ tục hành chính hay thủ tục tư pháp thì đều có tên gọi là “khiếu nại hành chính”. Các tác giả này quan niệm rằng, trong bộ máy nhà nước tổ chức theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (tức là không phân quyền) thì cho dù là đề nghị này đi theo con đường toà án hay con đường hành chính cũng không có gì khác xét về cơ bản.
Vậy, nên quan niệm khái niệm khiếu nại hành chính như thế nào là hợp lý? Nói cách khác, lấy tiêu chí nào để xác định khiếu nại hành chính.
Khiếu nại nói chung được thực hiện trong cả lĩnh vực hoạt động nhà nước và trong đời sống xã hội. Trong lĩnh vực nhà nước - pháp luật, khiếu nại là việc một chủ thể đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định cá biệt, hành vi khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Khái niệm như vậy đã chỉ ra bản chất của khiếu nại nói chung trong lĩnh vực hoạt động của nhà nước và cả trong các lĩnh vực hoạt động ngoài nhà nước (khiếu nại trong các tổ chức đảng, trong các tổ chức xã hội…của công dân), đó là: khiếu nại là đề nghị của một chủ thể đối với chủ thể khác có thẩm quyền nhất định về việc xem lại quyết định hay hành vi của mình có tác động đến quyền lợi của họ.
Như vậy, khiếu nại hành chính trước hết là khiếu nại diễn ra trong hoạt động nhà nước - pháp luật, tức là yêu cầu xem xét và giải quyết quyền và lợi ích hợp pháp của một chủ thể liên quan đến quyết định hoặc hành vi của nhà nước, viên chức nhà nước và do cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, giải quyết. Nói cách khác, khiếu nại hành chính là một dạng của khiếu nại pháp luật. Đây là tiêu chí đầu tiên phân biệt khiếu nại hành chính với các khiếu nại do các tổ chức của xã hội (không có tính chất nhà nước) thực hiện.
Trong lĩnh vực nhà nước-pháp luật, theo pháp luật Việt Nam có hai loại khiếu nại là khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp. Hiện tại, pháp luật không có quy định nào về thực hiện các khiếu nại liên quan đến lập pháp, kể cả cả các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật hay khiếu nại liên quan đến hoạt động giám sát của hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước. Trong pháp luật Việt Nam, việc huỷ bỏ các quy phạm hay văn bản pháp luật có thể được thực hiện theo pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trung ương và địa phương, nhưng không theo thủ tục khiếu nại. Trong một trường hợp, khiếu nại hay khiếu kiện đối với hoạt động lập pháp chỉ được thực hiện khi tồn tại thiết chế bảo hiến; trong khi hiện tại, nước ta chưa có thiết chế bảo hiến.
Căn cứ vào nội dung khiếu nại, sự phân biệt khiếu nại hành chính với khiếu nại tư pháp được căn cứ vào tính chất, đặc điểm, nội dung của lĩnh vực hoạt động nhà nước làm nảy sinh khiếu nại. Các hoạt động của mỗi nhà nước được phân thành các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp với thừa nhận chung. Khiếu nại hành chính nảy sinh trong lĩnh vực hành pháp (thường được gọi như vậy cho dù hành pháp không phải là đặc quyền chỉ của quản lý hành chính nhà nước) hay quản lý hành chính nhà nước, liên quan đến quản lý hành chính nhà nước mà giải quyết khiếu nại là một trong những chức năng của quản lý hành chính nhà nước. Khiếu nại tư pháp liên quan đến các quyết định hay hành vi do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã thực hiện mang tính chất tư pháp. Cụ thể, khiếu nại tư pháp là khiếu nại do cá nhân, tổ chức, cơ quan có quyền và lợi ích liên quan đến các quyết định, hành vi về điều tra, truy tố, xét xử các vụ việc hình sự, dân sự, hành chính…đề nghị các cơ quan tư pháp có thẩm quyền xem xét, giải quyết.
Sự phân loại khiếu nại thành hai loại khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp như trên về nguyên tắc, không phụ thuộc vào việc cơ quan nhà nước nào sẽ xem xét, giải quyết khiếu nại đó mà chỉ phụ thuộc vào sự phát sinh khiếu nại xuất phát trong lĩnh vực hoạt động nhà nước nào. Không nên sử dụng tiêu chí cơ quan nào giải quyết vụ việc để xác định khiếu nại đó là khiếu nại hành chính hay tư pháp. Bởi lẽ, đối với đề nghị của công
dân yêu cầu cơ quan nhà nước hữu quan thay đổi hay huỷ bỏ quyết định hành chính hay hành vi hành chính tuy có những khác biệt nhất định thì dù xem xét, giải quyết bởi cơ quan nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước hay là toà án thì không vì thế mà bản chất vụ việc khiếu nại có tính cách hành chính nhà nước bị thay đổi. Nếu khiếu nại hành chính được giải quyết theo con đường hành chính thì các thủ tục giải quyết nó sẽ là thủ tục hành chính. Còn nếu khiếu nại hành chính được thực hiện theo con đường toà án thì thủ tục giải quyết nó sẽ là thủ tục tư pháp. Lập luận trên đây hoàn toàn đúng đối với nước ta khi quyền lực nhà nước được quan niệm là thống nhất chỉ có sự phân công, phân nhiệm và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước, chứ không có sự phân quyền theo nguyên tắc đối trọng.
Tuy nhiên, trong khoa học pháp lý và thực tiễn đời sống pháp luật xã hội nước ta, khi không thoả mãn với việc khiếu nại hành chính do các cơ quan giải quyết theo thủ tục hành chính mà tiếp tục đề nghị Toà án xem xét, giải quyết thì được gọi là khiếu kiện hành chính. Cần lưu ý là trong khái niệm “khiếu kiện hành chính”, người ta vẫn giữ nguyên tính từ “hành chính” chỉ vụ việc phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Do đó, sự khác nhau giữa hai cụm từ “khiếu nại hành chính" và “khiếu kiện hành chính" là ở hai từ “khiếu nại" và “khiếu kiện". Theo đó, khiếu nại hành chính là khái niệm thể hiện tranh chấp hay bất đồng hành chính giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan nhà nước trong hoạt động hành chính nhà nướkhoản được giải quyết theo thủ tục hành chính. Còn khiếu kiện hành chính là khái niệm lại thể hiện tranh chấp hay bất đồng hành chính kể trên được giải quyết theo thủ tục tư pháp. Hoàn toàn có thể đồng ý rằng khi khiếu nại hành chính được giải quyết theo thủ tục hành chính thì vụ việc được xem xét, giải quyết cả về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định cá biệt hay hành vi hành chính và thủ tục giải quyết đơn giản hơn thủ tục tư pháp. Còn khi vụ việc khiếu nại kể trên được đưa sang giải quyết theo thủ tục tư pháp thì nó chỉ được xem xét về tính hợp pháp và theo thủ tục phức tạp hơn thủ tục hành chính và có khả năng bảo đảm dân chủ và pháp chế cao hơn. Mặt khác, nếu trong thủ tục hành chính, cơ quan nhà nước theo thủ tục này xem xét trực tiếp tính hợp pháp và hợp lý của quyết định cá biệt hay hành vi hành chính giữa các bên của quan hệ hành chính thì trong thủ tục tư pháp, vụ việc được xem xét với tư cách là giữa các bên tranh chấp của quan hệ hành chính. Nhưng, xét về thực chất thì dù giải quyết vụ việc theo thủ tục nào thì xét cho cùng và về thực chất vẫn chỉ là việc xem xét yêu cầu của một bên bị quản lý trong quan hệ hành chính kể trên. Đây là điểm cơ bản.
Cho nên, theo chúng tôi, khiếu nại hành chính là khái niệm “gốc” có thể sử dụng trong các trường hợp vụ việc khiếu nại được giải quyết theo thủ tục hành chính hay theo thủ tục tư pháp: Khiếu nại đến cơ quan nhà nước đã ra quyết định cá biệt hay thực hiện hành vi hành chính hay khiếu nại đến Toà án quyết định cá biệt hay thực hiện hành vi hành chính cá biệt đó. Nhưng, điều đó không loại trừ khả năng sử dụng khái niệm “khiếu kiện hành chính”. Bởi lẽ, khái niệm như vậy có khả năng phân biệt việc giải quyết khiếu nại hành chính theo thủ tục tư pháp và khiếu nại theo thủ tục hành chính và bản thân khái niệm đó cũng chứa đựng nội dung nhất định có tính đặc thù như vừa nêu ở trên.
Cần lưu ý ở đây rằng, trong các sách giáo trình luật hành chính hiện nay ở nước ta, các tác giả thường trình bày về tài phán hành chính hay là việc toà án giải quyết khiếu nại (hay khiếu kiện hành chính) như một bộ phận cấu thành của luật hành chính. Điều đó gây nhầm lẫn rằng định chế toà án giải quyết khiếu nại hay khiếu kiện hành chính là định chế thuộc luật hành chính, hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính của toà án là hoạt động thuộc lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Thực ra, phần viết về tài phán hành chính trong các giáo trình luật hành chính, cần được hiểu đó không phải là vấn đề thuộc luật hành chính, do luật hành chính điều chỉnh mà đúng hơn là vấn đề bảo đảm thực hiện các quy định luật hành chính bằng phương tiện tư pháp. bản thân hoạt động xét xử hành chính
của Toà án hay tài phán hành chính (theo cách hiểu thông thường hiện nay) là hoạt động tư pháp chứ không phải hành chính.
Đến đây, có thể chỉ ra rằng tiêu chí thứ hai để phân biệt khiếu nại hành chính với khiếu nại tư pháp là chỗ khiếu nại hành chính nảy sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Việc khiếu nại hành chính được xem xét, giải quyết theo thủ tục nào không làm thay đổi điều đó.
Cũng cần làm rõ thêm đối tượng khiếu nại trong quan hệ hành chính là gì. Theo Luật Khiếu nại, tố cáo, thì khiếu nại được hiểu là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục luật định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình (Điều 2). Khái niệm khiếu nại vừa nêu được Luật Khiếu nại, tố cáo quy định có điểm rất đáng chú ý là có sự phân biệt các quyết định, hành vi hành chính với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Quyết định, hành vi hành chính là các hình thức của quản lý hành chính nhà nước, trong đó, giữa người ra quyết định hành chính hay thực hiện hành vi hành chính và người chịu tác động của quyết định, hành vi hành chính không có mối quan hệ nào về mặt tổ chức. Trái lại, trong quyết định kỷ luật, giữa người ra quyết định và người là đối tượng chịu tác động của quyết định kỷ luật luôn có mối quan hệ phụ thuộc về tổ chức. Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức theo nghĩa rộng cũng là quyết định có tính chất hành pháp hay quản lý hành chính nhà nước hiểu theo nghĩa là quyết định thực thi luật, được ban hành trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, liên quan đến việc tổ chức bên trong bộ máy nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện. Quyết định kỷ luật được các cơ quan khác nhau: cơ quan hành chính nhà nước, toà án, viện kiểm sát…ban hành trong quá trình tổ chức bên trong cơ quan của mình. Theo pháp luật nước ta, quyết định kỷ luật được thực hiện trong các cơ quan nhà nước và trong cả các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, nếu người bị kỷ luật là công chức theo quy định của pháp luật. Như vậy, có một sự khác nhau căn bản giữa quyết định, hành chính hành chính với các quyết định kỷ luật liên quan đến mối quan hệ về tổ chức giữa người ra quyết định và người là đối tượng thực hiện quyết định.
Với trình bày trên đây, theo nghĩa rộng thì khiếu nại hành chính bao gồm việc khiếu nại về quyết định và hành vi hành chính và quyết định kỷ luật. Trên thực tế, do có sự phân biệt giữa quyết định, hành vi hành chính với quyết định kỷ luật, khiếu nại hành chính thông thường được hiểu chỉ gồm quyết định hành chính và hành vi hành chính trong quan hệ pháp luật hành chính giữa các chủ thể không có quan hệ phụ thuộc về mặt tổ chức.
Điều này có thể chấp nhận như một cách hiểu ước lệ, không cần thiết phải phân tích, bắt bẻ. Và, từ đây, có thể đưa ra tiêu chí thứ ba có tính chất quy ước là khiếu nại hành chính là khiếu nại về các quyết định hành chính và hành vi hành chính.
Tóm lại, tiêu chí quan trọng có tính chất khái quát để xác định một khiếu nại là khiếu nại hành chính là:
1/ Khiếu nại thuộc lĩnh vực nhà nước - pháp luật;
2/ Khiếu nại xảy ra trong trong lĩnh vực hành pháp hay quản lý hành chính nhà nước. (Điều này không phụ thuộcvào chỗ khiếu nại được giải quyết theo con đường hành chính hay con đường tư pháp);
3/ Khiếu nại liên quan đến các quyết định hành chính và hành vi hành chính trong quản lý hành chính nhà nước (tiêu chuẩn ước lệ hay là được hiểu theo nghĩa hẹp).
Trên đây là một cách hiểu về khiếu nại hành chính. Cách hiểu này thông dụng và ít gây tranh luận. Nhưng cũng có cách hiểu về khiếu nại theo đó, khiếu nại được giải quyết
theo con đường hành chính thì đó là khiếu nại hành chính, còn khiếu nại được giải quyết theo con đường tư pháp hay toà án thì đó là khiếu nại tư pháp. Nếu cách hiểu trên căn cứ vào nội dung, lĩnh vực nảy sinh khiếu nại thì cách hiểu này, khiếu nại lại căn cứ vào hình thức, cách thức khiếu nại được giải quyết. Mặc dù đây là quan niệm ít được sử dụng nhưng cũng có cơ sở riêng của nó. Nhưng cách hiểu này không phân biệt được khiếu nại hành chính với khiếu nại tư pháp và ít có ý nghĩa thực tiễn. Do đó, nên thống nhất không sử dụng quan niệm này.
2.1.2. Cũng như khiếu nại, tố cáo là hiện tượng nảy sinh trong cả lĩnh vực hoạt động nhà nước và cả lĩnh vực hoạt động của xã hội. Trong lĩnh vực nhà nước - pháp luật tố cáo là hiện tượng dễ nhận thấy, nhưng trong đời sống xã hội, cũng thấy có việc tố cáo và giải quyết tố cáo trong các tổ chức Đảng, các tổ chức chính trị -xã hội…Như vậy, tố cáo nói chung cũng có thể chia thành tố cáo có tính chất nhà nước và tố cáo được thực hiện có tính chất xã hội. Và do đó, tiêu chí đầu tiên để xác định một tố cáo là tố cáo hành chính là tố cáo thuộc lĩnh vực nhà nước - pháp luật. Theo Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành, tố cáo là việc công dân theo thủ tục do luật định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Cần phân biệt khái niệm tố cáo với khái niệm khiếu nại trong lĩnh vực nhà nước - pháp luật. Khiếu nại và tố cáo có thể đồng thời được một chủ thể nào đó sử dụng liên quan đến cùng một sự việc, nhưng đó là những khái niệm khác nhau. Dấu hiệu rõ rệt phân biệt hai hiện tượng là khiếu nại luôn liên quan đến lợi ích của chính người khiếu nại. Còn, tố cáo thì nhất thiết liên quan đến quyền, lợi ích của chính người tố cáo.
Cũng như khái niệm khiếu nại pháp luật nói chung, khái niệm tố cáo theo pháp luật Việt Nam có thể chia thành tố cáo có tính chất hành chính và tố cáo tư pháp. Hiện không có tố cáo nào liên quan đến hoạt động lập pháp được pháp luật quy định, thậm chí là hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật do các cơ quan nhà nước ban hành theo các quy định của các luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Tố cáo hành chính, theo pháp luật hiện hành, là tố cáo của cá nhân liên quan đến việc ban hành hay thực hiện các quyết định cá biệt, hành vi, bao gồm cả các quyết định kỷ luật được thực hiện trong lĩnh vực hành pháp hay quản lý hành chính nhà nước. Tố cáo tư pháp là tố cáo liên quan với lĩnh vực điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong việc giải quyết các vụ việc hình sự, dân sự, hành chính, kinh tế...Như vậy, tố cáo nảy sinh trong lĩnh vực hoạt động nào của nhà nước trong sự phân biệt các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp sẽ là nhân tố xác định tố cáo đó là tố cáo nào. Do đó, tiêu chí thứ hai tiếp theo xác định một tố cáo là tố cáo hành chính, nếu nó xảy ra trong quá trình quản lý hành chính nhà nước.
Cần chú ý ở đây một thực tế là nếu đối với khiếu nại hành chính, người khiếu nại có thể tuỳ lựa chọn việc giải quyết theo con đường hành chính hay con đường toà án thì trong tố cáo hành chính vấn đề lại không giản dị như vậy. Vì, một tố cáo dù liên quan đến quản lý hành chính nhà nước thì vẫn có thể là tố cáo do cơ quan tư pháp giải quyết thông qua việc thực hiện các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử...(trường hợp vụ việc bị tố cáo liên quan đến vấn đề hình sự…) Và, ngược lại, một vụ việc tố cáo dù có xảy ra trong hoạt động tư pháp vẫn có thể được giải quyết trong thủ tục hành chính thuộc lĩnh vực hành pháp, ví dụ, việc kỷ luật cán bộ tư pháp vi phạm pháp luật bị tố cáo trong các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án.
Như vậy, xác định tố cáo là tố cáo hành chính chỉ dừng lại ở tiêu chí tố cáo nảy sinh trong lĩnh vực nào, không cần đẩy sự việc đi xa hơn đến việc xem xét vụ việc được xử lý theo con đường hành chính hay con đường tư pháp (thực chất là xử lý về mặt hình sự).
Tuy nhiên, còn cách hiểu khác cho rằng xác định một tố cáo là tố cáo hành chính