Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo
I. Quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi - một số bất cập khi áp dụng thực tiễn và kiến nghị hoàn thiện
1.1. Một số bất cập của quy định pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi
Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trước đây theo Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 1998 của Chính phủ về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước nước thu hồi để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và sau đó là Nghị định số 197/2004/NĐ-CP về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Theo khoản 1 Điều 9 của Nghị định số 197/2004/NĐ-CP quy định: “Giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang sử dụng tại thời điểm có quyết định thu hồi đất do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh công bố theo quy định của Chính phủ; không bồi thường theo giá đất sẽ được chuyển mục đích sử dụng”.
Nhằm tiến tới cơ chế “một giá đất”, Chính phủ đã ban hành Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 của Chính phủ quy định phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất. Theo Nghị định này, Ủy ban nhân dân các tỉnh phải ban hành kịp thời bảng giá đất cụ thể của địa phương mình (có hiệu lực thực hiện từ ngày 01 tháng 01 hàng năm). Tuy nhiên, về nội dung quy định này vẫn còn một số điểm bất cập sau:
Thứ nhất, mặc dù nội dung của Nghị định số 188/2004/NĐ-CP đã đáp ứng được khung pháp lý cho việc triển khai hệ thống giá đất do Nhà nước quy định tại địa phương, nhưng trên thực tế khung giá vẫn chưa phù hợp với giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường. Hệ thống theo dõi giá đất trên thị trường để làm cơ sở định giá đất phù hợp với giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường chưa được tổ chức.
134 Báo cáo số 139/BC-CP ngày 8 tháng 10 năm 2010 của Chính phủ về công tác giải quyết khiếu nại tố cáo năm 2010
Thứ hai, giá đất của Nhà nước quy định vẫn chưa đủ mức độ chi tiết, tại một vị trí thửa đất có thể vận dụng nhiều cách xác định giá theo bảng giá đất của Ủy ban nhân dân tỉnh công bố mà giá trị tính được của các cách đó lại khác nhau; tình hình này gây ra tiêu cực ở những mức độ khác nhau trong quản lý giá đất tại một số địa phương, người dân đã tỏ ra bức xúc, không đồng ý trong nhiều trường hợp135.
Để khắc phục một bước các nhược điểm về hệ thống giá đất, đảm bảo tính hợp lý trong quá trình bồi thường giải phóng mặt bằng, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 17/2006/NĐ – CP ngày 27 tháng 01 năm 2006 của Chính phủ sửa đổi một số nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003. Theo đó, giá đất để tính áp giá khi bồi thường, giải phóng mặt bằng thực hiện theo giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh quy định và công bố, trường hợp giá đất này không phù hợp với giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường thì Ủy ban nhân dân tỉnh phải thành lập hội đồng định giá để đảm bảo nguyên tắc giá đền bù bằng giá thị trường tại thời điểm tính giá.
Như vậy, với Nghị định 17/2006/NĐ-CP, giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh quy định không còn phụ thuộc vào khung giá đất như quy định tại Nghị định số 188/2004/NĐ-CP.
Cụ thể, tại khoản 2 Điều 4 Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27 tháng 01 năm 2006 của Chính phủ có quy định sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 9 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP như sau:
“Giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang sử dụng đã được Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định và công bố; không bồi thường theo giá đất sẽ được chuyển mục đích sử dụng; trường hợp tại thời điểm có quyết định thu hồi đất mà giá này chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định giá đất cụ thể cho phù hợp”.
Ngày 13-8-2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP quy định bổ sung chủ yếu về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Nghị định quy định: tại thời điểm Nhà nước giao đất, cho thuê đất, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư... mà giá đất do UBND cấp tỉnh quy định chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử đụng đất (QSDĐ) thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp. Đối với trường hợp thuê đất trả tiền 1 lần cho cả thời gian thuê thì số tiền thuê đất phải nộp được tính bằng số tiền sử dụng đất (SDĐ) phải nộp như trường hợp giao đất có thu tiền SDĐ có cùng mục đích và thời hạn SDĐ.
Nghị định này cũng khuyến khích chủ đầu tư ứng trước tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước được Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ, cho thuê đất, nếu thực hiện ứng trước tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và kinh phí tổ chức thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng thì được ngân sách nhà nước hoàn trả bằng hình thức trừ vào tiền SDĐ, tiền thuê đất phải nộp. Trường hợp được giao đất không thu tiền SDĐ hoặc được miễn tiền SDĐ, tiền thuê đất thì số tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư sẽ được tính vào vốn đầu tư của dự án.
Như vậy, các quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ngày càng phù hợp hơn với quy luật kinh tế; quan tâm nhiều hơn đến lợi ích của người có đất bị thu hồi;
trình tự, thủ tục thu hồi đất ngày càng rõ ràng hơn. Việc bổ sung quy định về tự thỏa thuận giữa nhà đầu tư cần đất với người sử dụng đất đã giảm sức ép từ các cơ quan hành chính trong việc thu hồi đất. Tuy nhiên, các khiếu kiện về đất đai, đặc biệt là khiếu nại về đền bù
135 Báo cáo tình hình công tác quản lý đất đai (2003-2006) ngày 20 tháng 2 năm 2007 của Bộ Tài nguyên & Môi
giải phóng mặt bằng đối với trường hợp bị thu hồi đất vẫn chiếm tỷ lệ khá nhiều, xuất phát từ những lý do sau:
- Việc thay đổi chính sách cùng với việc thiếu sự vận dụng cụ thể, linh hoạt tại các dự án áp dụng các mức bồi thường khác nhau do sự thay đổi chính sách đã dẫn tới sự suy bì và khiếu kiện kéo dài của người có đất bị thu hồi, do vậy việc giải phóng mặt bằng để thực hiện một số dự án không bảo đảm tiến độ.
- Giá đất bồi thường, hỗ trợ nhìn chung chưa sát giá thị trường trong điều kiện bình thường, trong nhiều trường hợp quá thấp so với giá đất cùng loại chuyển nhượng thực tế, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp trong khu vực đô thị và liền kề với khu dân cư. Tại vùng giáp ranh giữa các tỉnh và vùng giáp ranh giữa đô thị và nông thôn còn chênh lệch quá lớn về giá đất bồi thường, hỗ trợ. Việc tính toán mức bồi thường, hỗ trợ có sự thiếu công bằng giữa các trường hợp có các điều kiện giống nhau về sử dụng đất trong cùng một dự án.
- Tiền bồi thường đất nông nghiệp thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp tương tự hoặc không đủ để chuyển sang làm ngành nghề khác.
Những trường hợp bị thu hồi đất ở thì tiền bồi thường trong nhiều trường hợp không đủ để nhận chuyển nhượng lại đất ở tương đương hoặc nhà ở mới tại khu tái định cư.
- Tại nhiều dự án, các cơ quan có trách nhiệm thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để giải phóng mặt bằng chưa thực hiện đúng trình tự, thủ tục từ khi công khai quy hoạch, thông báo kế hoạch, quyết định thu hồi đất, v.v... cho tới khâu cưỡng chế. Sai phạm chủ yếu về trình tự thực hiện là không thông báo trước cho người có đất bị thu hồi, không có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, không công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, trong thành phần hội đồng bồi thường, giải phóng mặt bằng không có sự tham gia của đại diện những người có đất bị thu hồi.
- Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế hoặc xây dựng công trình công cộng nhưng một thời gian sau lại quyết định sử dụng vào mục đích xây dựng nhà ở hoặc phân lô bán nền.
- Nhiều dự án chưa có khu tái định cư đã thực hiện thu hồi đất ở. Nhìn chung các địa phương chưa coi trọng việc lập khu tái định cư chung cho các dự án tại địa bàn, một số khu tái định cư đã được lập nhưng không bảo đảm điều kiện tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ, có trường hợp người có đất bị thu hồi phải đi thuê nhà ở 5 năm nay mà vẫn chưa được bố trí vào khu tái định cư. Khu tái định cư bố trí cả những đối tượng không thuộc diện tái định cư, trong đó có cả những trường hợp là người nhà, người thân của cán bộ lãnh đạo trong khi nhiều người thuộc diện tái định cư không được bố trí.
- Một số địa phương đã giao cho nhà đầu tư thỏa thuận việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện đối với những dự án mà theo quy định của Luật Đất đai và Nghị định số 181/2003/NĐ-CP thì thuộc phạm vi Nhà nước quyết định thu hồi, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Trong khi đó, có những trường hợp thuộc diện thỏa thuận giữa nhà đầu tư và người sử dụng đất nhưng cơ quan chính quyền lại ra quyết định và tổ chức thu hồi đất.
- Việc xác định các trường hợp đất thuộc diện được bồi thường, thuộc diện chỉ được hỗ trợ hoặc không được bồi thường, hỗ trợ còn nhiều lúng túng hoặc tùy tiện, đặc biệt là các trường hợp đang sử dụng đất mà không có giấy tờ về quyền sử dụng đất; nhiều trường hợp có cùng điều kiện như nhau nhưng lại được áp dụng chính sách bồi thường khác nhau, gây khiếu kiện phức tạp.
- Một số địa phương thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành; chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp
luật; hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, làm cho việc giải phóng mặt bằng bị dây dưa kéo dài nhiều năm.
- Đội ngũ cán bộ làm công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng gồm các thành viên được trưng tập từ các ngành khác nhau, thiếu kinh nghiệm, chưa am hiểu sâu chính sách, pháp luật về đất đai, lúng túng trong việc giải thích chính sách pháp luật cho nhân dân, thậm chí làm trái quy định của pháp luật, dẫn tới khiếu nại và phải tạm dừng việc giải phóng mặt bằng.
- Trong nhiều trường hợp, việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được giải quyết đúng pháp luật, thỏa đáng nhưng người sử dụng đất hoặc do không hiểu pháp luật, cố ý trì hoãn để được bồi thường, hỗ trợ thêm nên không chấp hành quyết định thu hồi đất, thậm chí liên kết khiếu nại đông người, gây áp lực với cơ quan nhà nước.
Trong khi đó, cơ chế về giải quyết đơn thư khiếu nại còn nhiều bất cập đã làm cho việc giải quyết khiếu nại kéo dài.
1.2. Một số kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi
Khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai phát sinh nhiều trong thời gian vừa qua do nhiều nguyên nhân, nhưng chủ yếu là do chính sách, pháp luật chưa được hoàn thiện, thiếu đồng bộ, ổn định; chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất chưa sát với thực tế, trong khi cơ chế thị trường có nhiều biến động, đất đai ngày càng có giá trị. Bên cạnh đó, do chính sách thường xuyên thay đổi nên dẫn đến sự so bì và phát sinh khiếu nại, tố cáo rất phức tạp136.
Sau khi Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2003 nhưng đến ngày 03/12/2004 mới cã Nghị định số 197/2004/NĐ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (thay thế Nghị định số 22) có hiệu lực thi hành ngày 23/12/2004.
Như vậy việc ra văn bản quy phạm pháp luật không đồng bộ tạo nên mâu thuẫn trong thực thi pháp luật. Nghị định 22 đương nhiên còn hiệu lực đến ngày 22/12/2004; vậy là từ ngày 1/7/2004 đến ngày 22/12/2004 Nghị định không đồng bộ với Luật nên việc vận dụng ở cỏc địa phương khụng thống nhất, gõy nờn tỡnh trạng khiếu nại, tố cáo đụng người.
Một hiện tượng khác cũng cần lưu ý là trước ngày Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành, một số quyết định thu hồi đất đã được ban hành rất gần với thời gian hết hiệu lực của luật cũ, đồng nghĩa với giá đất cũ theo Nghị định 87 là bất hợp lý nhưng pháp luật lại cho phép áp dụng giá cũ thấp hơn rất nhiều so với giá mới theo Luật Đất đai 2003, gây thiệt thòi cho người bị thu hồi đất và họ có cơ sở để so sánh với việc đền bù ngay sau Luật Đất đai 2003 và đặc biệt là Nghị định 197/2004/NĐ-CP có hiệu lực thi hành để thấy được sự bất lợi của việc ban hành các quyết định thu hồi đất vào thời điểm nhạy cảm nêu trên.
Do vậy, trong thời gian tới, cần tập trung hoàn thiện cơ chế, chính sách bồi thường hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất đảm bảo tính ổn định, bền vững, thống nhất trong cả nước, không để có sự chênh lệch bất hợp lý về mức bồi thường so với giá thực tế trong điều kiện bình thường và phải giải quyết với tinh thần tạo điều kiện, đảm bảo tối đa lợi ích của người dân có đất bị thu hồi.
Việc hoàn chỉnh các khung pháp lý về đất đai phải đảm bảo nguyên tắc sửa đổi có lộ trình, không chồng chéo; chỉ sửa những vấn đề nổi cộm, bức xúc; giá đất khi được điều chỉnh phải xử lý, giải quyết được những tồn tại, vướng mắc của quá khứ, tránh tình trạng khi ban hành lại gặp vướng mắc, gây ra sự lúng túng trong khi vận dụng.
136 Báo cáo số 2333/BC-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 9 tháng 8 năm 2010 về tổng kết công tác giải quyết
Cơ sở để xây dựng, ban hành quy định sửa đổi về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi cần phải: (i) Quán triệt sâu sắc Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành trung ương Đảng khóa X về vấn đề nông nghiệp - nông dân - nông thôn trong việc kiên quyết bảo vệ quỹ đất nông nghiệp (đặc biệt là đất trồng lúa); không được chuyển quỹ đất này sang sử dụng vào mục đích khác để bảo đảm vấn đề an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ quyền lợi của hàng triệu hộ gia đình nông dân. Trường hợp đặc biệt phải lấy đất nông nghiệp sang sử dụng vào mục đích khác thì phải có ngay biện pháp bổ sung diện tích đất nông nghiệp bị mất bằng cách yêu cầu doanh nghiệp phải có nghĩa vụ đóng góp tài chính để Nhà nước thực hiện việc khai hoang, phục hóa. Đồng thời, doanh nghiệp - đối tượng hưởng lợi từ việc thu hồi đất - phải có trách nhiệm cùng với Nhà nước, xã hội giải quyết công ăn, việc làm cho người nông dân bị mất đất sản xuất thông qua việc đóng góp vốn để tạo quỹ giải quyết hoặc trợ cấp thất nghiệp cho người nông dân; (ii) Việc sửa đổi, bổ sung quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải dựa trên việc giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước; doanh nghiệp, chủ đầu tư và người bị thu hồi đất. Có như vậy chúng ta mới mong xử lý được các vướng mắc, khó khăn nảy sinh từ việc người dân bị mất đất sản xuất. Với cách tiếp cận như vậy, chúng tôi cho rằng:
1. Kiến nghị sửa đổi khoản 2 Điều 42 Luật Đất đai. Theo quy định hiện hành:
“Người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi”. Theo chúng tôi, cần sửa đổi quy định về thời điểm bồi thường là thời điểm có quyết định thu hồi đất. Trên thực tế việc xác định thời điểm bồi thường là thời điểm có quyết định thu hồi đất dường như có một số điểm chưa hợp lý; bởi lẽ: một là, trong việc bồi thường, giải tỏa, đa số các khiếu nại của người dân liên quan đến giá đất. Theo quy định hiện hành, người dân được bồi thường theo phương án do cơ quan nhà nước phê duyệt khi có quyết định thu hồi đất. Tuy nhiên, từ lúc có quyết định thu hồi đất cho đến khi cơ quan chức năng hoàn thành thủ tục để người dân nhận tiền bồi thường có khi đến 3 hoặc 5 năm. Khi đó, giá đất tại thời điểm nhận tiền bồi thường đã khác xa so với giá đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Vì vậy, người bị thu hồi đất luôn chịu thiệt thòi. Trong những năm đó, giá đất và cả chính sách bồi thường về đất đai đã thay đổi, đồng tiền giảm giá trị, cơ hội đầu tư kinh doanh hay có nhà ở của người dân cũng bị mất; hai là, việc thu hồi đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp (đặc biệt là xây dựng các khu đô thị, xây dựng khu nhà ở thương mại); người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp (thông thường giá đất này rất thấp chỉ vài chục ngàn đến vài trăm ngàn đồng /m2). Sau đó, diện tích đất này được giao cho các công ty kinh doanh xây dựng nhà ở. Họ xây dựng cơ sở hạ tầng và xây dựng nhà để bán. Mỗi m2 đất lúc này có giá trị lên đến vài triệu hoặc vài chục triệu đồng.
Người bị thu hồi đất có sự so sánh về sự chênh lệch giữa giá đất mình được bồi thường với giá đất mà các chủ đầu tư bán cho người mua nhà khi giá đất được bồi thường quá thấp trong khi giá đất sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp lại quá cao.
Người nông dân cho rằng dường như mình bị “cướp đất” và không được lợi gì từ việc bị thu hồi đất nên phát sinh tranh chấp, khiếu kiện. Để giải quyết những khó khăn này, theo chúng tôi nên quy định như sau:
a) Quy định việc tính giá bồi thường theo thời điểm trả tiền bồi thường trên thực tế;
b) Đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của nông dân thì ngoài việc họ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp tại thời điểm thu hồi, cần quy định một tỷ lệ hỗ trợ nhằm để thưởng khuyến khích đối với những người bị thu hồi đất chấp hành nghiêm chỉnh, nhanh chóng việc bàn giao mặt bằng cho các nhà đầu tư. Khoản hỗ trợ này trích từ khoản chênh lệch giữa giá đất bồi thường với giá đất sau khi đã chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp. Ví dụ: Người bị thu hồi đất nông nghiệp được bồi thường theo giá đất