Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo
I. Thực trạng về công tác giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo
2. Những bất cập của hoạt động giám sát khiếu nại hành chính
Trong năm 2010, công dân trực tiếp đến khiếu nại, tố cáo với Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội có chiều hướng gia tăng cả về số lượt người và số đoàn đông người.
Các cơ quan của Quốc hội đã tiếp nhận 22.712 đơn, thư, khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân, chuyển 989 vụ việc đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết và nhận được 786 văn bản trả lời.
Tại địa phương, các đoàn đại biểu Quốc hội cũng đã nhận 14.213 đơn thư và chuyển đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết 4.656 đơn thư. Số văn bản trả lời đã nhận được là 2.463, đạt 58,2% và tăng 1,8% so với năm 2009.
Không khó để nhận thấy điểm chung giữa báo cáo của Ban Dân nguyện với báo cáo của Chính phủ là nội dung đơn khiếu nại về hành chính (chiếm 62,4%) chủ yếu liên quan đến việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư, cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, đòi lại đất cũ. Còn đơn thư tố cáo chủ yếu là tố cáo cán bộ có hành vi vi phạm pháp luật về quản lý đất đai, cố ý làm trái gây thất thoát tài sản của Nhà nước…52,3 % số đơn thư các đoàn đại biểu Quốc hội nhận được cũng có nội dung liên quan đến nhà đất.
“Tuy đã được quan tâm”, song việc xử lý đơn thư, theo Ban Dân nguyện, vẫn còn hạn chế. Đó là, số lượng đơn thư chuyển đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết chưa nhiều, chưa thường xuyên theo dõi, đôn đốc, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết.
Việc nghiên cứu, đánh giá kết quả giải quyết cũng chưa được chú trọng, do đó hạn chế đến việc nâng cao trách nhiệm và chất lượng giải quyết của các cơ quan đã nhận đơn, thư.
Đặc biệt, công tác giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo “chưa làm được nhiều”.
Một số kiến nghị sau giám sát chưa được các cơ quan nghiêm túc thực hiện nhưng các cơ quan của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội chưa tích cực đôn đốc, kiến nghị xử lý trách nhiệm nên hiệu quả giám sát chưa cao.
Chính phủ đánh giá, sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống chính trị trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa được phát huy. Có không ít nơi chưa quan tâm đúng mức đến lợi ích của dân, tạo nhiều mâu thuẫn, bất bình trong dân, từ đó làm cho dân mất lòng tin vào chính quyền, nhất là ở cấp cơ sở, huyện, thị.
“Bên cạnh đó có những nơi vì bảo thủ, không chịu nhận thức đúng thực tế, không có trách nhiệm và lắng nghe dân, nên quyết định giải quyết không được dân đồng tình”.
Cũng theo báo cáo của Chính phủ, việc phối hợp giải quyết khiếu nại, tố cáo giữa các cơ quan có thẩm quyền chưa được chặt chẽ và thống nhất, còn đùn đẩy trách nhiệm.
Công tác tiếp dân, xử lý đơn thư còn nhiều sai sót, thanh tra trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính Nhà nước vẫn còn hạn chế…
b. Những bất cập trong việc thực thi pháp luật
Cùng với việc quy định về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước và trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại, cơ chế giám sát việc giải quyết khiếu nại hành chính cần được hoàn thiện để bảo đảm sự dân chủ, khách quan, minh bạch trong trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính.
Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính có đi vào được cuộc sống hay không phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động áp dụng pháp luật của các chủ thể trực tiếp thực thi việc giải quyết khiếu nại của công dân. Việc áp dụng pháp luật về khiếu nại hành chính có được thực thi hiệu quả hay không thì ở một góc độ nhất định, phụ thuộc khá nhiều vào hoạt động giám sát việc thực thi pháp luật khiếu nại.
Hoạt động giám sát việc giải quyết khiếu nại, hay giám sát việc thực thi pháp luật khiếu nại phải được coi như một công cụ quan trọng trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính.
Công tác giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo đã được Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên đặt thành một nhiệm vụ trọng tâm trong những năm gần đây và đã có những kết quả nhất định.
Nhưng quá trình nghiên cứu khảo sát thực tế ở địa phương cho thấy chất lượng giám sát là không cao, hoạt động giám sát còn mang nặng tính hình thức.
Hiện nay, theo quy định của pháp luật, có quá nhiều chủ thể có quyền thực hiện việc giám sát công tác khiếu nại hành chính nhưng sự phân định chức năng, nhiệm vụ giám sát của các chủ thể này chưa rõ ràng.
Việc quy định nhiều chủ thể có quyền giám sát có thể dẫn đến lầm tưởng rằng hoạt động giám sát sẽ được thực hiện đầy đủ hơn, kỹ càng hơn. Tuy nhiên, trên thực tế, việc có
nhiều chủ thể giám sát lại dẫn đến tình trạng giám sát không hiệu quả gây nên nhiêu bất cập:
Thứ nhất, với các quy định hiện hành, không thể phân biệt được rạch ròi ranh giới giám sát của từng chủ thể, dẫn đến sự trùng lặp, chồng chéo trong hoạt động giám sát một vụ việc nhiều chủ thể cùng giám sát, mỗi chủ thể lại có thể có những kết luận khác nhau về vụ việc đó, khiến thông tin về việc giải quyết vụ việc không còn chính xác, độ tin cậy không cao.
Thứ hai, vì nhiều chủ thể cùng có quyền thực hiện hoạt động giám sát nên dẫn đến tình trạng "cha chung không ai khóc"; ai cũng có thể cho rằng việc giám sát, nếu không được chủ thể này làm, thì chủ thể khác sẽ làm; hoặc, vì thế mà các chủ thể giám sát thực hiện hoạt động của mình nhiều khi chỉ hình thức, không hiệu quả.
Thứ ba, nhiều chủ thể giám sát nhưng lại thực hiện hoạt động giám sát riêng rẽ, không có sự phối hợp giữa các chủ thể, dẫn đến hiệu quả giám sát không cao.
Ngoài ra, thẩm quyền giám sát của một số chủ thể được quy định rất tản mạn tại nhiều văn bản pháp luật (ví dụ, việc giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được quy định tại Luật khiếu nại, tố cáo, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; hoặc việc giám sát của cơ quan báo chí được quy định tại Luật khiếu nại, tố cáo, Luật báo chí,v.v..)
Một số chủ thể giám sát (Mặt trận Tổ quốc tại địa phương, Ban Thanh tra nhân dân, v.v... năng lực còn hạn chế, do quy định pháp luật chưa trao quyền đầy đủ cho họ, chưa tăng cường năng lực cho họ.
Bên cạnh đó, việc giám sát đạt hiệu quả chưa cao còn là do bản thân người trực tiếp thực hiện hoạt động giám sát chưa có kỹ năng, chưa đủ trình độ, kiến thức chuyên sâu để thực hiện nhiệm vụ giám sát (ví dụ, chưa có hiểu biết đầy đủ về chính sách của Nhà nước đối với vấn đề nhà ở có yếu tố nước ngoài, về chính sách đất đai trong từng thời kỳ nhưng lại thực hiện giám sát vụ khiếu nại về đất đai, nhà ở rất phức tạp, v.v )
Việc giám sát có hiệu quả hay không phụ thuộc một phần vào thái độ ứng xử của chủ thể bị giám sát. Thực tế cho thấy rằng, trong phần lớn các trường hợp, đối tượng bị giám sát không muốn bị giám sát, ngăn cản hoạt động giám sát, không tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động giám sát (ví dụ, che giấu thông tin). Đáng tiếc là hành vi ngăn cản, né tránh giám sát có thể được thực hiện khá dễ dàng. Bởi lẽ, đối tượng bị giám sát lại là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan Thanh tra, những cơ quan hành pháp thực thi việc điều hành và quản lý trong lĩnh vực chuyên môn, có bộ máy quyền lực, có thông tin,v.v..
Thực tế cũng cho thấy, một số cán bộ được giao làm nhiệm vụ giám sát (tại địa phương) còn nhận thức chưa đúng về hoạt động giám sát của mình, còn "sợ" phải thực hiện hoạt động giám sát, tránh né, vì ngại động chạm đến lợi ích cá nhân của mình, giám sát không tâm huyết, không hết lòng.
Quy định của pháp luật hiện hành về nội dung giám sát khiếu nại còn chung chung và quá rộng trong khi năng lực của một số chủ thể giám sát chưa đủ để thực hiện công tác giám sát khiếu nại. Ví dụ: Mặt trận Tổ quốc là chủ thể giám sát nhưng có nhiều vấn đề chuyên môn, Mặt trận Tổ quốc không thể giám sát được, như giám sát về công trình xây dựng.
Nhìn chung, hoạt động giám sát công tác giải quyết khiếu nại hiện nay là không hiệu quả. Kết quả giám sát việc giải quyết khiếu nại chưa chỉ ra được chỗ yếu, những nơi thiếu trách nhiệm, những nơi làm không đúng, nơi gây ra tham ô, lãng phí, tiêu cực.
Nhiều phương thức giám sát được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật, nhưng các quy định lại chung chung, chưa cụ thể, chưa nêu rõ đặc thù của từng phương
thức áp dụng cho từng đối tượng cụ thể, chưa nêu rõ điều kiện để tiến hành từng phương thức. Điều này dẫn tới tình trạng hàng loạt chủ thể đều có quyền giám sát, nhưng sự giám sát lại không hiệu quả, không đạt được mục đích giám sát, hoặc bị bỏ qua.
Các phương thức giám sát được quy định tại Luật khiếu nại, tố cáo: xem, nghe báo cáo, tổ chúc đoàn giám sát (giám sát thường xuyên, giám sát theo chuyên đề), theo dõi, kiểm tra, tiếp công dân, chuyển đơn, kiến nghị giải quyết khiếu nại, kiến nghị xử lý vi phạm pháp luật về khiếu nại.
Phương thức giám sát quy định tại Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội. Ngoài hình thức xem xét báo cáo, tổ chức đoàn giám sát, tiếp công dân (dành cho chủ thể là Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội), thì một số chủ thể thực hiện hoạt động giám sát của mình qua hình thức chất vấn trực tiếp (dành cho chủ thể là đại biểu Quốc hội), bỏ phiếu tín nhiệm (chỉ đại biểu Quốc hội có quyền trước hiện hoạt động này).
Những quy định trên cho thấy có sự chồng chéo trong quy định về phương thức giám sát. Ví dụ, có đến ba chủ thể có thẩm quyền thực hiện phương thức "tổ chức đoàn giám sát" về giám sát tạt địa phương là ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội tại địa phương. Nhưng pháp luật không quy định rõ đâu là sự khác nhau (về phạm vi, đối tượng, về nội dung, thẩm quyền giám sát...) giữa việc tổ chức đoàn giám sát" của ba chủ thể nêu trên.
Quy định pháp luật bất cập như vậy dẫn đến một thực tế là cùng một vụ việc cần giám sát, đôi khi có rất nhiều chủ thể thực hiện việc giám sát làm ảnh hưởng tới công việc thường ngày của cơ quan bị giám sát.
Khảo sát thực tiễn công tác giám sát việc giải quyết khiếu nại tại một số địa phương cho thấy phương thức giám sát của chủ thể là đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội phần lớn là không hiệu quả, chỉ chung chung, tốn kém, vì thông thường các đoàn đại biểu Quốc hội khi về địa phương giám sát chỉ nghe báo cáo của các cơ quan chức năng của Nhà nước mà không trực tiếp nghe ý kiến của dân hoặc nghe các hiệp hội, đoàn thể đại diện cho dân.
Hiện nay, chỉ mới có Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội, trong đó quy định về trình tự, thủ tục thực thi giám sát. Đối với hoạt động giám sát việc giải quyết khiếu nại nói chung, pháp luật chưa có các quy định cụ thể.
Thực tiễn cho thấy, tuy hoạt động giám sát khiếu nại được thực hiện khá nhiều và thường xuyên, nhưng kết quả giám sát ít có giá trị pháp lý và thực tiễn. Pháp luật đã có quy định các cơ quan, tổ chức khi nhận được kiến nghị, yêu cầu của cơ quan giám sát, thì có trách nhiệm phải giải quyết, xử lý, hồi âm, nhưng vì không có chế tài cho những người không thực hiện quy định này, nên hầu như các yêu cầu, kiến nghị của các chủ thể giám sát không có tác dụng gì, không ai đọc, không ai giải quyến thậm chí không hồi âm.
Vì lẽ đó mà kết quả của việc giám sát chỉ dừng ở mức kiến nghị, chuyển đơn yêu cầu giải quyết nên không có nhiều tác dụng. Chưa có biện pháp bảo đảm để cho hoạt động giám sát được thực hiện khách quan, đúng đắn, khắc phục tính hình thức và tình trạng mâu thuẫn đối với cùng một đối tượng chịu sự giám sát.