I. THẨM QUYỀN VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRONG CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO
1. Khái niệm cơ quan hành chính và thẩm quyền, trách nhiệm của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
1.1. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước
Trong lịch sử hình thành, phát triển các tổ chức của xã hội loài người, không có tổ chức nào lại có tính phức tạp cao như tổ chức nhà nước. Tổ chức nhà nước là một hệ thống mà hệ thống này có thể chia ra được thành các hệ thống nhỏ hơn, trong đó, mỗi hệ thống nhỏ này được tạo nên bởi các đơn vị cơ sở cấu thành là các cơ quan nhà nước. Các cơ quan nhà nước lại được chia thành nhiều loại khác nhau, trong đó có cơ quan hành chính nhà nước.
Trước hết, cơ quan hành chính nhà nước là một cơ quan nhà nước. Bởi vậy, nó có các dấu hiệu cơ bản của một cơ quan nhà nước. Đó là:
Thứ nhất, cơ quan nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước được cơ quan nhà nước được thành lập theo một trình tự thủ tục được pháp luật quy định;
Thứ hai, cơ quan nhà nước có chức năng, quyền hạn và trách nhiệm xác định;
Thứ ba, cơ quan nhà nước có cấu tạo bên trong theo quyết định pháp luật.
Thứ tư, nhân danh nhà nước thực hiện các hoạt động có tính quyền lực nhà nước;
Một cơ cấu nào đó trong bộ máy nhà nước thiếu các dấu hiệu trên không thể quan niệm là cơ quan nhà nước. Ví dụ, một phòng trong một vụ thuộc bộ không thể xem là cơ quan nhà nước, vì nó không thể nhân danh nhà nước để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ có tính quyền lực nhà nước…
Trên cơ sở các quy định về bộ máy nhà nước, từ Hiến pháp 1946 đến Hiến pháp 1992 (sửa đổi), có thể chia bộ máy máy nhà nước thành các loại cơ quan, căn cứ vào các tiêu chí khác nhau.
Căn cứ vào tính chất và đặc điểm của loại hoạt động của cơ quan, người ta phân loại các cơ quan nhà nước thành các nhóm hay hệ thống sau đây:
1. Các cơ quan quyền lực nhà nước, gồm có Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Cũng có thể gọi đây là hệ thống các cơ quan đại diện, bởi các cơ quan này là các cơ quan được nhân dân bầu ra theo các nguyên tắc phổ thông đầu phiếu và thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước theo thẩm quyền.
Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội có các chức năng cơ bản là lập hiến và lập pháp, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của toàn bộ hoạt động của Nhà nước, quyết định những vấn đề quan trọng nhất của đất nước, tổ chức ra bộ máy các cơ quan nhà nước ở trung ương.
Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân và trước cấp trên. Hội đồng
nhân dân có quyền ra nghị quyết về phát triển các mặt ở địa phương theo quy định pháp luật, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức ra Uỷ ban nhân dân cùng cấp.
2. Các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp. Các cơ quan thuộc nhóm này tuỳ từng trường hợp, có thể được gọi là các cơ quan quản lý nhà nước (theo nghĩa hẹp) hoặc cơ quan hành pháp hoặc cả hai…
Chức năng của các cơ quan thuộc hệ thống hành chính nhà nước là tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước hay điều hành trên cơ sở chấp hành luật và các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên trên các lĩnh vực kinh tế, chính trị - hành chính, văn hoá - xã hội. Nói cách khác, các cơ quan thuộc hệ thống hành chính nhà nước thực hiện chức năng hành pháp bằng cách tiến hành các hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Nó khác với hoạt động của các cơ quan tư pháp thực chất cũng tiến hành hoạt động thi hành pháp luật, nhưng bằng cách tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án.
Ở đây, cần khẳng định rằng, tổ chức thực hiện pháp luật không phải là đặc quyền của hệ thống hành chính nhà nước.
Hệ thống các cơ quan hành chính là một hệ thống thứ bậc đồ sộ không hệ thống nào trong bộ máy nhà nước có thể so sánh được. Hệ thống này hoạt động với sự chỉ đạo thống nhất từ trung ương đến các cấp tỉnh, huyện, xã.
3. Các cơ quan xét xử, đó là hệ thống Toà án xét xử các vụ án dân sự, hành chính, hình sự… nhằm bảo vệ chế độ nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Hệ thống các cơ quan Toà án được tổ chức từ trung ương đến các cấp tỉnh, huyện và các Toà án quân sự. Hệ thống các cơ quan Toà án không phải là hệ thống thứ bậc trên dưới như hệ thống hành chính nhà nước. Mỗi cơ quan có chức năng xét xử độc lập không phụ thuộc vào cấp trên.
4. Các cơ quan kiểm sát, đó là hệ thống các Viện kiểm sát được tổ chức từ trung ương đến các cấp tỉnh, huyện và các Viện kiểm sát quân sự.
Hệ thống các cơ quan kiểm sát thực hiện hai chức năng là công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các hoạt động tư pháp.
Bên cạnh bốn hệ thống cơ quan nhà nước thường được nhắc đến kể trên, trong bộ máy Nhà nước Việt Nam còn có cơ quan Chủ tịch nước hay còn gọi là định chế nguyên thủ quốc gia. Chủ tịch nước do Quốc hội bầu ra và là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt cho Nhà nước về đối nội và đối ngoại.
Theo một cách phân loại khác, trên phương diện pháp luật, bộ máy nhà nước được chia thành ba hệ thống cơ quan theo ba chức năng là lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Theo đó, cơ quan lập pháp là Quốc hội, cơ quan hành pháp là Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp và cơ quan tư pháp là hệ thống Toà án và hệ thống Viện kiểm sát. Theo cách phân loại này vẫn có mấy vấn đề đặt ra. Vậy Chủ tịch nước và Hội đồng nhân dân các cấp là loại cơ quan nào? Đó là vấn đề cần xem xét theo quan điểm lôgic hình thức. Trong thực tế, nhiều khi người ta xác định như vậy chỉ nhằm cái cơ bản nào đấy chứ không đi tận cùng vấn đề (đương nhiên, đó phải là vấn đề không gây ra mâu thuẫn đến mức triệt tiêu khả năng xác định cái cơ bản). Cụ thể ở đây, người ta chỉ xuất phát từ chỗ bất cứ nhà nước nào cũng có ba chức cơ bản năng lập pháp, hành pháp và tư pháp. Xuất phát từ đó, có thể chỉ ra các cơ quan thực hiện các chức năng đó có vị trí, vai trò quan trọng ở trung ương, bang, các bang… Đối với cơ quan Chủ tịch nước ở nước ta, không giống với Tổng thống nước Mỹ là chức danh thực hiện chức năng hành pháp rõ rệt. Chủ tịch nước theo quy định của pháp luật đã làm rất nhiều việc thuộc các chức năng khác nhau. Chẳng hạn, Chủ tịch nước có quyền đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh, nghị quyết của mình (lập pháp), đề nghị bầu một số chức danh cao cấp trong bộ máy nhà nước, ban bố
tình trạng khẩn cấp (hành pháp), quyết định đại xá, đặc xá (ít nhiều có tính chất tư pháp).
Với các thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ như vậy, không thể xếp Chủ tịch nước vào chức năng nào rành mạch được.
Trong một nỗ lực (có lẽ là như vậy) chia các cơ quan nhà nước theo các chức năng kể trên, một số ý kiến đã đề nghị xếp Hội đồng nhân dân vào hệ thống cơ quan hành pháp.
Bởi theo họ, đây cũng chỉ là cơ quan thực hiện pháp luật. Tuy nhiên, đó mới chỉ là cách nhìn một mặt. Nếu chỉ lấy dấu hiệu thực hiện pháp luật thì Toà án, Viện kiểm sát cũng làm những việc như vậy. Vấn đề chính là cơ quan đó hoạt động trong lĩnh vực nào, lập pháp, hành pháp hay tư pháp. Thực ra thì xem xét chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân có thể thấy nó có nhiều nét gần với chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội: là cơ quan đại diện cho nhân dân, thực hiện quyền giám sát, bầu chức danh quan trọng trong cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và chừng mức nhất định trong việc ban hành các văn bản có tính quy phạm dưới hình thức nghị quyết không có tính chất luật. Từ đó, xếp nó vào hệ thống cơ quan hành pháp hay hành chính nhà nước thật khó chấp nhận. Trong trường hợp như vậy, tốt nhất là không nên gò ép nó vào đâu cả.
Trong hai cách phân loại cơ quan nhà nước trên đây, dù là cách nào thì vẫn đi đến sự thừa nhận chung hệ thống cơ quan bao gồm Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong bộ máy nhà nước nước ta là hệ thống cơ quan hành chính nhà nước hay quản lý nhà nước, hành pháp… Mỗi cơ quan có thể được quan niệm to nhỏ khác nhau. Chẳng hạn, một bộ có thể được quan niệm là một cơ quan, nhưng trong cơ quan này cũng có nhiều cơ quan cấp dưới của nó.
Từ những trình bày về các dấu hiệu của cơ quan nhà nước và sự phân loại cơ quan hành chính nhà nước nêu trên, có thể nêu khái niệm chung về cơ quan hành chính nhà nước như sau: Cơ quan hành chính nhà nước - bộ phận cấu thành của hệ thống hành chính nhà nước được thành lập theo thủ tục nhất định nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo quy định của pháp luật. Theo khái niệm này, các cơ quan hành chính gồm:
Chính phủ và các bộ, ngành, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân. Cần lưu ý ở đây, cơ quan nào không thực hiện chức năng quản lý (ví dụ Đài Tiếng nói Việt Nam là cơ quan sự nghiệp thuộc Chính phủ không thực hiện chức năng quản lý nhà nước) thì không phải là cơ quan hành chính nhà nước. Đối với các bộ phận thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã như văn phòng, tài chính… tuy cũng có thực hiện các nhiệm vụ quản lý, nhưng bản thân chúng không phải là các bộ phận có chức năng độc lập và cơ cấu của chúng cũng chỉ như một tổ công tác nên cũng không nên coi là một cơ quan. Trước đây, Bộ Văn hoá – Thông tin và Bộ Tư pháp cũng đã có lúc xem các cơ cấu này là “cơ quan”, nhưng quan điểm này không được sự thừa nhận chung.
Điều đó được minh chứng bằng các quan niệm đang tồn tại hiện nay, hầu như không còn ai xem các ban thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã là cơ quan cả.
Ngoài ra, cũng cần nói thêm rằng, giữa các cơ quan trong và ngoài hệ thống hành chính nhà nước cũng có những cơ quan có chức năng, nhiệm vụ có nét tương đồng, nhưng nội dung và mục đích hoạt động khác nhau nên thuộc về các cơ quan khác nhau, ví dụ, một vụ tổ chức cán bộ của hệ thống Toà án và một vụ tổ chức cán bộ của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.
1.2. Thẩm quyền và trách nhiệm của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
Ở trên, khi đề cập cơ quan hành chính nhà nước, chúng tôi đã nói đến một trong những dấu hiệu nhất thiết phải có của một cơ quan nhất định phải là có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định như là sự thể hiện của quyền lực nhà nước mà nó được giao hoặc nhân danh. Nói chức năng là nói đến phương diện hoạt động của nó và chức năng này được thể hiện trong các nhiệm vụ, quyền hạn được xác định.
Ở đây có một số có một số khái niệm liên quan đến sự thể hiện chức năng của cơ quan nhà nước nói chung cần làm rõ. Trong khoa học pháp lý có khái niệm được sử dụng thông dụng đối với các cơ quan sử dụng quyền lực nhà nước đựơc đặt trong tương quan hay là trong tác động đến các đối tượng tác động của nó là thẩm quyền. Thẩm quyền theo cách hiểu thông thường không chỉ là nói đến quyền của cơ quan nào đấy mà còn bao hàm cả nghĩa vụ của cơ quan này. Đối với các cơ quan nhà nước thì quyền cũng đồng thời được hiểu là nghĩa vụ, nhưng không thể nói ngược lại rằng mọi nghĩa vụ của cơ quan ngược lại là quyền. Một cơ quan nhà nước có quyền thì đó cũng là quyền được trao và phải được thực hiện như một nghĩa vụ. Nó không giống với trường hợp công dân được trao quyền mà việc có sử dụng quyền được trao hay không là tuỳ họ. Và, khi nói đến thẩm quyền của một cơ quan thì thường người ta cũng hàm ý nói đến tổng thể các quyền và nghĩa vụ của cơ quan chứ không phải các quyền hay nghĩa vụ đơn lẻ. Bởi vậy, quan niệm cho rằng thẩm quyền là tổng hợp các quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định của các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ máy nhà nước do pháp luật quyết định14 là hoàn toàn có lý. Như vậy, nói thẩm quyền của cơ quan nhà nước nhất định thì cũng có nghĩa tương tự như ta nói đến quyền và nghĩa vụ hoặc bằng cách diễn đạt tương tự là nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan này. Nhưng, nếu nói đến thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan nhà nước thì có một nghĩa khác. Có thể diễn đạt cụm từ “thẩm quyền và trách nhiệm" thành cụm từ tương đương là: “nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc quyền và nghĩa vụ) và trách nhiệm”.
Như thế, trách nhiệm không phải là nghĩa vụ theo nghĩa là nghĩa vụ được xác định cụ thể cùng với các quyền cho cơ quan nhà nước. Vậy, trách nhiệm là gì? Trong khoa học pháp lý cũng như trong các văn bản pháp luật của các nhà nước, kể cả Nhà nước ta đều sử dụng khái niệm trách nhiệm theo hai nghĩa. Nghĩa thứ nhất, trách nhiệm pháp lý được hiểu là trách nhiệm tích cực. Ở đây, cụm từ “trách nhiệm tích cực” không hàm ý chỉ hành vi được hoan nghênh, khen ngợi mà chỉ muốn chỉ trạng thái hành vi (hành động hoặc không hành động) của cá nhân, tổ chức, cơ quan được thực hiện một cách chủ động các quyền và nghĩa vụ được quy định cho mình. Cho nên, trách nhiệm pháp lý tích cực có thể còn được gọi là trách nhiệm pháp lý chủ động. Theo nghĩa thứ hai, trách nhiệm được được hiểu theo nghĩa là trách nhiệm pháp lý tiêu cực. Cũng như trách nhiệm pháp lý tích cực, cụm từ “trách nhiệm pháp lý tiêu cực” được sử dụng không phải để đánh giá sự xấu tốt của hành vi mà để chỉ việc cá nhân, tổ chức, cơ quan do có hành vi vi phạm pháp luật (không thực hiện hợp pháp nhiệm vụ, quyền hạn được giao) phải chịu trách nhiệm pháp lý. Trong trường hợp này, người vi phạm phải chịu trách nhiệm pháp lý ở trạng thái thụ động. Vì vậy, có thể gọi trách nhiệm pháp lý tiêu cực là trách nhiệm pháp lý thụ động.
Đến đây có thể hiểu cụm từ “thẩm quyền và trách nhiệm” của cơ quan nhà nước là cụm từ chỉ toàn bộ nhiệm vụ, quyền hạn (hay là quyền và nghĩa vụ) và trách nhiệm (tích cực) trong việc thực hiện các nghĩa vụ, quyền hạn đó của cơ quan nhà nước. Ở đây, trách nhiệm không hiểu theo nghĩa là trách nhiệm pháp lý do vi phạm pháp luật. Dưới đây, chúng ta sẽ xem xét vấn đề thẩm quyền và trách nhiệm của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.
Nói hệ thống cơ quan hành chính nhà nước theo cách hiểu chung ở nước ta hiện nay, đó là nói đến hệ thống cơ quan bao gồm Chính phủ, các bộ, ngành ở trung ương và Uỷ ban nhân dân các cấp, các sở, phòng các cấp tỉnh, huyện. Đây là hệ thống cơ quan ngoài tên gọi là hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, còn được gọi dưới các tên khác: hệ thống cơ quan quản lý nhà nước, hệ thống cơ quan hành pháp, hệ thống cơ quan chấp hành - điều hành…
Thẩm quyền đồng thời trách nhiệm của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước theo
14