III. Thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam và những vấn đề cần nghiên cứu
4. Đề xuất, kiến nghị
Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài về tổ chức và hoạt động của các cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính, nghiên cứu thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam và pháp luật về khiếu nại, chúng tôi cho rằng không nên thành lập một hệ thống cơ quan mới để giải quyết khiếu nại hành chính mà nên đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hiện hành theo hướng tài phán hành chính như sau:
4.1 Về cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính
Theo pháp luật hiện hành thì thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan thanh tra hoặc cơ quan chuyên môn tham mưu việc giải quyết, vì vậy chưa thể khẳng định rằng chúng ta có một hệ thống cơ quan tài phán hành chính chuyên trách giải quyết khiếu nại hành chính.
Thực tế cho thấy, mặc dù pháp luật quy định thẩm quyền giải quyết các khiếu nại hành chính thuộc về thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước nhưng do phải thực hiện nhiều trách nhiệm quản lý, hạn chế về thời gian, nên thủ trưởng cơ quan hành chính thường phải giao cơ quan thanh tra tham mưu, giúp mình giải quyết các khiếu nại hành chính. Từ trước đến nay, cơ quan thanh tra là lực lượng nòng cốt trong việc giúp thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp trong công tác giải quyết khiếu nại. Theo quy định pháp luật khiếu nại, tố cáo, cơ quan thanh có trách nhiệm thẩm tra, xác minh, kiến nghị giải quyết khiếu nại hành chính. Đây gần như là toàn bộ các công việc của một vụ việc giải quyết khiếu nại, chỉ trừ việc ban hành quyết định giải quyết. Cũng vì lẽ đó mà đã có thời điểm pháp luật giao cho thanh tra là một cấp giải quyết khiếu nại hành chính (quy định của Pháp lệnh năm 1991) hoặc được trực tiếp giải quyết khi được thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước uỷ quyền (Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004). Việc ban hành quyết định giải quyết khiếu nại chủ yếu dựa trên kết quả thẩm tra xác minh và các kết luận kiến nghị của tổ chức thanh tra. Các cơ quan thanh tra, nhất là các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính (Thanh tra Chính phủ, Thanh tra cấp tỉnh, Thanh tra cấp huyện) và một số thanh tra bộ ngành, thanh tra sở đã có nhiều kinh nghiệm trong công tác giải quyết các khiếu nại hành chính.
Vì vậy, nên giao cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện nhiệm vụ của cơ quan tài phán hành chính để đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, không làm xáo trộn tổ chức bộ máy, hoạt động của nền hành chính; kế thừa được đội ngũ cán bộ có kỹ năng, nghiệp vụ giải quyết khiếu nại hành chính. Đồng thời, đáp ứng được yêu cầu của cơ chế tài phán là chuyên trách hoá cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính.
4.2 Về thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính
- Để đảm bảo cho cơ quan thanh tra thực hiện nhiệm vụ tài phán giải quyết khiếu nại hành chính đòi hỏi phải xây dựng một cơ chế giải quyết hiệu quả, sửa đổi, bổ sung pháp luật hiện hành theo hướng: mở rộng việc đối thoại trong quá trình giải quyết khiếu nại thông qua việc xác định rõ những người tham gia đối thoại; trình tự, thủ tục đối thoại. Mở rộng vai trò của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính thông qua việc ghi nhận luật sư có quyền đại diện cho người khiếu nại, người bị khiếu nại. Xác định rõ nghĩa vụ chứng minh chủ yếu thuộc về các bên, đặc biệt là người bị khiếu nại. Trong đó, các bên
có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ để chứng minh nội dung vụ việc; trường hợp cần thiết cơ quan có thẩm quyền giải quyết có quyền thu thập thông tin, tài liệu có liên quan để giải quyết khiếu nại. Đồng thời, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến vụ việc khiếu nại.
- Thủ tục giải quyết khiếu nại không phải do một cá nhân quyết định mà thực hiện thông qua một Hội đồng giải quyết, trong đó có sự thảo luận, tranh luận và quyết định theo đa số. Cụ thể là:
+ Cơ quan thanh tra thực hiện nhiệm vụ tiếp nhận và thụ lý các đơn khiếu nại của người dân, đối với các vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết thì Chánh thanh tra quyết định thành lập Hội đồng giải quyết khiếu nại. Tuỳ theo tính chất, phạm vi, nội dung khiếu nại, Chánh Thanh tra quyết định Hội đồng sẽ bao gồm từ 3 đến 7 thành viên, bao gồm 2/3 cán bộ thanh tra và một số cán bộ chuyên môn không thuộc các cơ quan thanh tra. Hồi đồng sẽ do Chánh Thanh tra, Phó Chánh thanh tra hoặc thanh tra viên chính làm Chủ tịch. Hồi đồng có toàn quyền quyết định các vấn đề về nội dung liên quan đến vụ việc khiếu nại và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyêt định của mình. Hội đồng có trách nhiệm nghiên cứu hồ sơ, tiến hành thẩm tra, xác minh vụ việc trước khi đưa ra phiên giải quyết công khai. Đối với vụ việc phức tạp, Hội đồng có cán bộ giúp việc là các cán bộ, công chức của cơ quan thanh tra. Trường hợp nội dung khiếu nại đơn giản, rõ ràng Hội đồng có thể tổ chức ngay phiên giải quyết.
Để giải quyết vụ việc, Hội đồng giải quyết khiếu nại có quyền yêu cầu các bên cung cấp chứng cứ; trong trường hợp cần thiết có thể tự mình thu thập chứng cứ. Trước khi mở phiên giải quyết, Hội đồng giải quyết khiếu nại tiến hành đối thoại để hòa giải. Nếu hòa giải không thành thì Hội đồng giải quyết khiếu nại sẽ tiến hành phiên giải quyết khiếu nại.
+ Tại phiên giải quyết, các bên có thể trực tiếp hoặc uỷ quyền cho người đại diện tham dự; có quyền mời nhân chứng, luật sư bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Hội đồng giải quyết khiếu nại trực tiếp xác định những nội dung của vụ việc khiếu nại thông qua hỏi và nghe lời trình bày của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan hoặc Luật sư của các bên. Căn cứ vào kết quả tranh luận, việc hỏi và trả lời tại phiên giải quyết khiếu nại, các chứng cứ và quy định của pháp luật, Hội đồng giải quyết khiếu nại ra quyết định giải quyết khiếu nại. Việc ra quyết định giải quyết khiếu nại được thực hiện theo nguyên tắc biểu quyết theo đa số, Quyết định do Chủ tịch hội đồng ký.
+ Trong quá trình giải quyết khiếu nại, người khiếu nại, người bị khiếu nại có quyền tự mình hoặc nhờ luật sư tham gia quá trình giải quyết khiếu nại; có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ để chứng minh nội dung vụ việc. Người khiếu nại, người bị khiếu nại và cơ quan, tổ chức cá nhân có liên quan có trách nhiệm thi hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại. Nếu người khiếu nại, người bị khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại toà án.
Phiên giải quyết khiếu nại được tổ chức công khai, theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Phán quyết của Hội đồng giải quyết khiếu nại nếu các bên không khiếu nại ra toà và sau thời gian luật định sẽ có hiệu lực pháp luật và có giá trị bắt buộc thi hành.
3. Về thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra
Việc bảo đảm thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính luôn là vấn đề vướng mắc trong công tác giải quyết khiếu nại thời gian qua. Chính vì vậy, cùng với việc thiết lập cơ chế tài phán hành chính là việc đưa ra cơ chế đảm bảo thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra khi các quyết định này đã có hiệu lực pháp luật.
Pháp luật cần có các quy định nhằm tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính có trách nhiệm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính;
có cơ quan chuyên trách theo dõi, kiểm tra, đôn đốc và thậm chí là thi hành các biện pháp cưỡng chế đối với các trường hợp không thực hiện các phán quyết có hiệu lực của Hội đồng giải quyết khiếu nại.
4. Về hoàn thiện chính sách, pháp luật và các điều kiện khác
Để thực hiện được việc giao cơ quan thanh tra chuyên trách giải quyết khiếu nại hành chính theo trình tự, thủ tục tài phán và thiết lập cơ chế bảo đảm thi hành phán quyết của Hội đồng giải quyết khiếu nại hành chính chúng ta cần ban hành Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính; sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra năm 2004. Xây dựng và ban hành Luật tố tụng hành chính. Đồng thời phải sửa đổi, bổ sung Luật thi hành án dân sự và ban hành các văn bản của Chính phủ và văn bản của cơ quan nhà nước khác có liên hướng dẫn thực hiện./.
THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI