Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo
II. Cơ chế giám sát và giải quyết khiếu nại đối với văn bản quy phạm pháp luật
Trên thực tế, có không ít văn bản của cơ quan nhà nước các cấp, từ Trung ương đến địa phương, mặc dù là văn bản quy phạm nhưng lại đụng chạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân nhưng theo quy định của pháp luật hiện hành thì họ lại không được quyền khiếu nại. Không ít trường hợp có những văn bản quy phạm được địa phương ban hành trái Hiến pháp, trái luật gây thiệt hại tới quyền và lợi ích của công dân, lại chính là căn cứ để ban hành những quyết định hành chính cá biệt gây khiếu nại từ phía đối tượng chịu tác động.
Trình bày báo cáo của Chính phủ tại phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội 27- 8-2005, về việc ban hành văn bản quy pháp pháp luật, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Uông Chu Lưu* thông báo những con số ''giật mình'': mới tổng hợp bước đầu, các bộ, ngành đã tổ chức kiểm tra được 3.632 văn bản, phát hiện trên 400 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật.
Bộ Tư pháp mới tiến hành kiểm tra văn bản do các địa phương ban hành về xử lý vi phạm hành chính. Tính đến tháng 6-2005, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ này đã tiếp nhận và kiểm tra được 129 văn bản của 37 địa phương, bước đầu phát
42. Điều 2 khoản 10, Luật khiếu nại, kố cáo năm 1998
43. Ngay cả Tòa án, cũng không được trao thẩm quyền xem xét các văn bản hành chính có tính pháp quy. Tòa Hành chính chỉ có thẩm quyền xem xét quyết định hành chính mang tính cá biệt, tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của công dân, gây tranh chấp giữa công dân với Nhà nước, và là quyết định lần đầu. Điều 2, 4 và 12 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 được sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006.
hiện 60 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, tập trung vào các lĩnh vực trật tự an toàn giao thông, trật tự đô thị..152.
“Trong 5 năm thực hiện công tác kiểm tra xử lý văn bản quy phạm pháp luật (2003-2008), toàn ngành đã phát hiện 6.879 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, chiếm 12% trong số văn bản tiếp nhận để kiểm tra. Trong đó Cục Kiểm tra VBQPPL đã kiểm tra, phát hiện 2.174 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật”153
Điển hình là các văn bản pháp quy liên quan đến vấn đề giá đền bù giải toả trong quá trình Nhà nước thu hồi đất để làm các công trình. Các văn bản về quản lý đất đai do cơ quan Trung ương ban hành, cũng như do địa phương ban hành còn có nhiều nội dung bất cập. Với căn cứ pháp lý như vậy, lĩnh vực này đang phát sinh nhiều khiếu kiện phức tạp, kéo dài. Theo ước tính của các cơ quan nhà nước thì khiếu nại trong lĩnh vực đất đai chiếm đến quá nửa tổng số khiếu nại tại các cơ quan nhà nước mà trong số đó thì số lượng vụ việc khiếu nại về đền bù giải toả chiếm tỷ lệ lớn. Điều này dẫn đến một nghịch lý là, một mặt pháp luật không quy định quyền của công dân khiếu nại các quyết định chung (có tính chất quy phạm) nhưng thực tế, các cơ quan nhà nước vẫn nhận được không ít các khiếu nại về những văn bản này, và vẫn buộc phải giải quyết, hoặc ít nhất là phải trả lời, giải thích cho công dân những khiếu nại liên quan đến các chủ trương, chính sách, các quyết định của cơ quan có thẩm quyền mặc dù không chỉ đích danh nhưng lại được áp dụng trực tiếp và trong nhiều trường hợp gây thiệt hại cho quyền và lợi ích của người dân.
Báo cáo Thanh tra Chính phủ về khiếu kiện đất đai tại Đà Nẵng, ngày 17-6-2008, cho rằng, giá đất tái định cư cao hơn giá đất khi thu hồi là đúng. Thực tế, khi thu hồi đất ở thời điểm nào thì Ủy ban nhân dân thành phố đã có quy định giá đất đền bù và giá đất tái định cư tại thời điểm đó.
Như vậy, văn bản do Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng ban hành về giá đất đền bù và giá đất tái định cư – được coi là văn bản pháp quy của địa phương. Tuy nhiên, khi thực hiện văn bản này, người dân cảm thấy không yên. “Bà Vũ Thiện Thu Hoài và đại diện các hộ dân Thái Văn On… cho rằng, việc lấy đất của họ để phân lô bán nền là không đúng với pháp luật. Tất cả đều mong muốn được tái định cư tại chỗ với diện tích đất ngang bằng với diện tích đất mà họ đang sử dụng khi tiến hành giải tỏa. Việc giá bán đất tái định cư quá cao so với giá đền bù là không hợp lý, không đủ điều kiện để họ làm nhà, sinh sống…”. Trong trường hợp này, người dân không thể kiến nghị, khiếu nại văn bản của Ủy ban nhân dân tỉnh về giá đất đền bù và giá đất tái định cư !154
Hệ lụy nữa, có ý nghĩa quan trọng không kém là: không ít các văn bản hướng dẫn hay cụ thể hoá luật của các cơ quan nhà nước trái với luật và đều có xu hướng hạn chế quyền, hoặc đưa ra các thủ tục khắt khe hơn so với luật. Thực tế là các cơ quan hành chính nhà nước thường hay viện dẫn, áp dụng những loại “văn bản hướng dẫn” này để ban hành những quyết định cá biệt, giải quyết những vấn đề cụ thể đối với người dân. Cách làm này dẫn tới việc xâm hại tới quyền, lợi ích của người dân, làm cho người dân phải chịu thiệt thòi về quyền, lợi ích so với các quyền được quy định trong đạo luật “gốc”.
44.VietnamNet – 22/8/2005, http://www.vietnamnet.com.vn/chinhtri/doinoi/2005/08/483894/
* Nay, Bộ trưởng Bộ Tư pháp là ông Hà Hùng Cường, ông Uông Chu Lưu nay là Phó Chủ tịch Quốc hội khoá XII 153 “Cần xử lý nghiêm người ký ban hành những văn bản trái luật”, TS Lê Hồng Sơn, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản QPPL Bộ Tư pháp, Báo Hải quan cuối tuần ngày 5/4/2009
154 http://ca.cand.com.vn/vi-VN/thoisuxahoi/tintucsukien/2008/7/132836.cand - LÃNH ĐẠO THÀNH PHỐ ĐỐI
“Nhiều khi Thông tư, Nghị định to hơn luật, Pháp lệnh; cấp dưới ban hành văn bản có giá trị hơn cả văn bản của cấp trên”155
Trong trường hợp này, khi người dân khiếu nại về các quyết định hành chính cá biệt, được ban hành trên cơ sở các văn bản pháp quy “trái luật”, thì người khiếu nại thường được trả lời rằng quyết định hành chính cá biệt đã được ban hành “phù hợp pháp luật” (thực ra là phù hợp với văn bản hành chính pháp quy “trái luật”), và không có cơ hội khiếu nại, khiếu kiện đối với văn bản pháp quy trái luật (vì đó là văn bản pháp quy, không phải là văn bản hành chính cá biệt, dân không được khiếu nại).
Một số địa phương đã ban hành văn bản pháp quy về lĩnh vực xử phạt hành chính với những quy định trái pháp luật như sau:
- Không cho lên lớp hoặc thi tốt nghiệp... đối với học sinh, sinh viên khi vi phạm giao thông (Lào Cai).
- Nếu người dưới 16 tuổi (hoặc chưa đủ tuổi thành niên) điều khiển môtô, xe máy thì bị tạm giữ phương tiện đến khi đủ tuổi (Hà Giang, Lào Cai...)
- Các phương tiện tham gia đua xe trái phép, tái phạm lạng lách đánh võng trên đường giao thông thì bị tịch thu bán đấu giá đưa vào quỹ hỗ trợ người tàn tật (Hải Phòng)... 156
Câu hỏi được đặt ra là: nếu các quyết định xử phạt hành chính được ban hành trên cơ sở những văn bản pháp quy nêu trên, người dân có được quyền khiếu nại những văn bản trái luật này không ? Nếu không, thì làm thể nào có thể bảo vệ được các quyền cơ bản của công dân ?
Thực tế cho thấy, trong hệ thống pháp luật của Việt Nam chưa có một cơ chế để đánh giá tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật, ngoài một nguyên tắc rất chung được quy định trong Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 được sửa đổi, bổ sung năm 2002 rằng: văn bản quy phạm pháp luật do cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật do cấp trên ban hành. (Luật này đã hết hiệu lực, Luật 2008 có nhiều thay đổi, nên chăng viết lại cho đúng hơn)
Cơ chế kiểm tra, thẩm định, đánh giá tính hợp pháp, hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật - hiện nay, chủ yếu vẫn dựa theo nguyên tắc: cấp nào ban hành văn bản thì cấp đó kiểm tra, thẩm định, đánh giá tính hợp pháp của văn bản. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền giải thích luật, pháp lệnh giám sát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (có sự tham gia và trách nhiệm của Bộ Tư pháp), có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản, quy phạm pháp luật do các bộ, ngành ban hành, có dấu hiệu trái pháp luật; các Bộ, ngành có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản, quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật của ngành mình hoặc lĩnh vực được giao quản lý.157
Điều đáng tiếc là trong cơ chế đánh giá tính hợp pháp, hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, chưa có những quy định về quyền của người dân được đòi hỏi, xem xét, đánh giá về tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời trong cơ chế này, Tòa án với tính chất là cơ quan xét xử chuyên nghiệp, có năng lực nghề nghiệp
155 “Cần xử lý nghiêm người ký ban hành những văn bản trái luật”, TS Lê Hồng Sơn, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản QPPL Bộ Tư pháp, Báo Hải quan cuối tuần ngày 5/4/2009
46. Ông Lê Hồng Sơn, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ tư pháp, cho biết: Hễ cứ cấp tỉnh, dù là HĐND hay UBND ban hành văn bản qui định hành vi và mức phạt là sai rồi. Đa số văn bản (trái pháp luật) do UBND tỉnh, thành ban hành, một số là do HĐND, cá biệt có trường hợp là cấp sở. 13/01/2006, http://www.hanoimoi.com.vn/vn/10/72779/
47. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, năm 2008, các điều 85,89,90,91
chuyên sâu – thì lại không được trao thẩm quyền giải thích, kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp, hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật. Thực tiễn của rất nhiều quốc gia là trao quyền giải thích, thẩm định, phán quyết về tính hợp pháp, hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật cho Tòa án.
Với cơ chế giải thích, thẩm định văn bản hành chính pháp quy như đã nêu, dường như đây là “lỗ hổng pháp lý” để các cơ quan hành chính nhà nước có thể “rộng cửa”, tùy tiện áp dụng luật, pháp lệnh bằng việc ban hành các văn bản hành chính pháp quy, theo hướng thuận lợi cho công tác quản lý của mình hơn là đưa ra những quy định phù hợp với tinh thần của pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện các quyền của công dân, đồng thời, không phải lo ngại về sự khiếu kiện từ phía người dân.
Có thể thấy rõ, hiện tượng nêu trên ngay trong sự mâu thuẫn giữa quy định của Luật khiếu nại, tố cáo với văn bản hướng dẫn thi hành Luật và Nghị định 136/NĐ-CP ngày 14-11-2006 của Chính phủ.
Luật khiếu nại, tố cáo quy định: nếu khiếu nại đã quá thời hạn mà không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại lên cấp trên và cơ quan này có trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết. Quy định này là nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người dân có thể vượt qua sự chây ỳ, thiếu trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, và có thể nhờ cậy cấp cao hơn khi vụ việc của mình không được xem xét.
Thế nhưng, trong Nghị định 136/ NĐ-CP ngày 14-11-2006 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo thì lại quy định cách xử lý của cơ quan nhà nước cấp trên như sau: “Đối với đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp dưới nhưng quá thời hạn quy định mà chưa được giải quyết thì Thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên yêu cầu cấp dưới giải quyết, đồng thời có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc việc giải quyết của cấp dưới và áp dụng biện pháp theo thẩm quyền để xử lý đối với người thiếu trách nhiệm hoặc cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại đó. Trong trường hợp cần áp dụng biện pháp vượt quá thẩm quyền của mình thì kiến nghị cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền để xử lý”.158
Quy định nêu trên xuất phát từ mối lo ngại rằng, các vụ việc khiếu nại hành chính, vì sự tắc trách của các cơ quan hành chính nhà nước cấp cơ sở sẽ có xu hướng dồn hết lên các cơ quan Trung ương khiến cho các cơ quan này không có khả năng để giải quyết.
Quan điểm coi trọng việc giải quyết ngay từ cơ sở là hoàn toàn đúng đắn và phải được xử lý bằng các biện pháp tích cực khác, nhằm tăng cường trách nhiệm của cấp dưới.
Tuy nhiên, quy định “gửi trả cấp dưới để xử lý khiếu nại” của Nghị định 136/2006/NĐ-CP không thể đồng nghĩa với việc tước bỏ đi quyền của công dân được khiếu nại lên cấp trên khi không được cấp dưới giải quyết. Khiếu nại là một quyền hiến định. Người dân vẫn có quyền khiếu nại khi họ vẫn chưa thỏa mãn với quyết định giải quyết khiếu nại do cơ quan hành pháp ban hành.
Trong thực tế hiện nay, hiện tượng người dân khiếu nại lên cơ quan hành chính nhà nước cấp trên vẫn được gọi là khiếu nại “vượt cấp”. Nhận định khiếu nại “vượt cấp”, với ý nghĩa như là hành vi không đúng thủ tục luật định – dường như không thuyết phục với lẽ tự nhiên của công lý, công bằng; không phản ánh đúng bản chất của sự việc. Trên thực tế, sở dĩ có các vụ việc “vượt cấp”, bởi vì, người khiếu nại đã nhiều lần đi kiện ở cấp dưới những không được giải quyết hoặc giải quyết không thoả đáng, nên họ phải kéo nhau lên cấp Trung ương. Trong khi đó pháp luật lại cho phép cấp trên trả lại vụ việc cho cấp dưới thì vô hình chung đẩy công dân đi khiếu kiện vào vòng luẩn quẩn không lối thoát. Quy
48. Khoản 4 Điều 6 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố
định “trả lại đơn khiếu nại cho cấp dưới xử lý” - thực sự vô hình chung là một quy định gây bất lợi cho người dân và khả năng tạo cơ hội để các cơ quan nhà nước đùn đẩy, né tránh trách nhiệm trong việc xem xét, giải quyết khiếu nại của công dân.
Nói tóm lại, việc hạn chế quyền khiếu nại của công dân, chỉ đối với những quyết định hành chính đơn lẻ, mà không mở rộng ra những văn bản pháp quy - là căn cứ để ban hành quyết định hành chính đơn lẻ này, trong thực tế đang tạo nên những thiệt thòi cho người dân, và gây khó khăn cho việc giải quyết tận gốc vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa cơ quan hành pháp với người dân.
Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội. Để thực hiện chức năng giám sát, bên cạnh việc trực tiếp thực hiện, Quốc hội đã giao quyền giám sát cho các cơ quan của Quốc hội (Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội), cho các đại biểu Quốc hội và các Đoàn đại biểu Quốc hội. Theo đó, chủ thể thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội gồm có:
Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội.Theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội thì ứng với mỗi chủ thể trong hoạt động giám sát là phạm vi, đối tượng, hình thức, quy trình giám sát riêng. Trong phạm vi bài tham luận này, xin tập trung đề cập vấn đề hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.
1. Quá trình hoàn thiện quy định của pháp luật về hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.
1.1. Quy định của pháp luật về thẩm quyền giám sát văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật tổ chức Quốc hội năm 1992, trong số các Uỷ ban của Quốc hội thì chỉ Uỷ ban pháp luật mới có thẩm quyền giám sát văn bản quy phạm pháp luật (QPPL), Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội không có thẩm quyền này. Cũng theo các đạo luật trên đây, phạm vi giám sát văn bản QPPL của Uỷ ban pháp luật chỉ gồm: nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản của Toà án nhân dân tối cao, của Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn việc áp dụng pháp luật trong hoạt động kiểm sát, xét xử. Riêng những văn bản QPPL từ cấp Bộ trở xuống (văn bản pháp quy của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ và các cơ quan chính quyền địa phương) được giao cho Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền kiểm sát.
Cụ thể hoá Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật này đã hết hiệu lực) và tiếp đó là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định về nhiệm vụ giám sát văn bản QPPL của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội. Theo đó, từ năm 2002, trong phạm vi thuộc lĩnh vực phụ trách, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội đều có thẩm quyền giám sát việc ban hành văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Riêng văn bản QPPL của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao là thuộc thẩm quyền giám sát chủ nghĩa Uỷ ban pháp luật và nay theo Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2007 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì thuộc thẩm quyền giám sát chủ nghĩa Uỷ ban tư pháp.