Các mô hình giải quyết khiếu nại hành chính của một số nước

Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo

I. Các mô hình giải quyết khiếu nại hành chính của một số nước

Hầu như các nước đều có cơ chế giải quyết khiếu nại nội bộ, theo đó cơ quan cấp trên trực tiếp xem xét lại quyết định của cơ quan cấp dưới liên quan đến khiếu nại. Ở những nước như Anh, Mỹ, Úc, Canada..., trong các bộ có các tổ chức hành chính phi tố tụng hoặc các “cơ quan” có nhiệm vụ giải quyết các khiếu nại hành chính của người dân.

Quyết định giải quyết của các “cơ quan” này có thể bị khởi kiện tại toà án tư pháp nhưng trên thực tế, phần lớn các tranh chấp tìm ra được giải pháp trong giai đoạn hành chính mà không phải đưa nhau ra kiện tụng trước toà.

Trên thực tế, cơ chế này mang lại những kết quả khác nhau. Một mặt, nó không tốn kém và có thể nhanh chóng. Tuy nhiên, kinh nghiệm các nước cho thấy, cơ quan cấp trên có xu hướng đồng tình với quyết định của cơ quan cấp dưới. Ví dụ ở Anh, năm 2005, 77%

số đơn khiếu nại nội bộ về quyền tiếp cận thông tin bị bác bỏ hoàn toàn.

1.2. Cơ quan độc lập giải quyết khiếu nại

Cơ chế tiếp theo là cơ quan độc lập giải quyết khiếu nại như Thanh tra Quốc hội;

Cao ủy viên; các cơ quan chuyên biệt về một lĩnh vực; hoặc cơ quan dạng bán tòa án.

Hiện tại có khoảng 100 nước đã thành lập Thanh tra Quốc hội thực hiện chức năng giải quyết khiếu nại như một trong các thẩm quyền của mình. Cơ quan này được thành lập để bổ sung cho các cơ quan xét xử thông thường, có hình thức tổ chức rất đa dạng. Mô hình “cổ điển” của Thanh tra Quốc hội có thể thấy ở các nước Bắc Âu và một số nước khác như Ba Lan, Hà Lan, Tây Ban Nha và Nam Mỹ. Ở Hungary có mô hình Thanh tra nhân quyền, ở Trung Mỹ lại có các Ủy ban nhân quyền. Ở khu vực các nước nói tiếng Pháp, có thể thấy mô hình Thanh tra Quốc hội có chức năng trung gian. Có các Thanh tra Quốc hội ở cấp quốc gia, cấp vùng và địa phương. Dù theo hình thức nào thì các Thanh tra Quốc hội đều có đặc điểm chung là đều là các thiết chế dân chủ dựa trên sự thừa nhận các quyền của các cá nhân và nguyên tắc pháp quyền. Thanh tra Quốc hội thường không có thẩm quyền ra các quyết định bắt buộc, nhưng các kiến nghị của họ có ảnh hưởng lớn và được tuân thủ.

Một xu hướng ngày càng phổ biến trên thế giới là thành lập các cơ quan chuyên trách một lĩnh vực, trong đó có thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đó. Điều này được giải thích là do khoảng năm chục năm trở lại đây, sự can thiệp ngày càng nhiều của các cơ quan công quyền vào các hoạt động kinh tế - xã hội đã thúc đẩy những nước này tạo ra nhiều thiết chế chuyên biệt để giải quyết tranh chấp hành chính.

Ở Anh, Mỹ, cùng với sự phát triển của công nghiệp và thương mại, rất nhiều đạo luật đã được ban hành. Nhiều tổ chức với nhiều tên gọi khác nhau như các ban, uỷ ban...

có thẩm quyền giải quyết trong giai đoạn đầu các tranh chấp nảy sinh giữa công dân (hay người bị quản lý) với các cơ quan hành chính nhà nước.

Ở nhiều nước có Ủy ban thông tin là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoặc cơ quan độc lập thuộc chính phủ, hoặc là một cơ quan hoàn toàn độc lập. Vào thời điểm năm 2006,

có 22 nước thành lập cơ quan dạng này. Ở một số nước như Pháp, Canada, cơ quan này có thẩm quyền tương tự như Thanh tra Quốc hội. Ở Slovenia, Serbia, Ireland, UK, Ủy ban thông tin có quyền ban hành các quyết định có tính bắt buộc, trừ một số ít trường hợp.

Ở Úc có Tài phán Phúc tra hành chính (Administrative Appeals Tribunal-AAT) có thẩm quyền xem xét lại các quyết định của các cơ quan hành chính dựa trên sự kiện, luật, chính sách và có thể ra quyết định mới bác bỏ, sửa đổi hoặc đồng ý với quyết định ban đầu của cơ quan hành chính

Nói chung, dù theo mô hình nào, để cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính hoạt động hiệu quả, cần có những yếu tố nhất định. Trước hết, cơ quan này cần được độc lập, độc lập ngay từ lúc thành lập, tức là phải do cơ quan lập pháp thành lập hoặc phê chuẩn sự bổ nhiệm với một quy trình minh bạch, ứng viên phải là những người có uy tín cao về đạo đức, chuyên môn, không vướng víu về quyền lợi; có ngân sách hoạt động không do Chính phủ kiểm soát, văn phòng riêng.

Thứ hai, cơ quan này cần có những quyền lực thực tế như điều tra các đơn khiếu nại, triệu tập nhân chứng, thẩm vấn, và quan trọng là có quyền buộc các cơ quan công quyền phải làm hay không làm điều gì, ví dụ như phải cung cấp thông tin, dữ liệu; có thẩm quyền bác bỏ khiếu nại.

Thứ ba, thủ tục khiếu nại trước cơ quan này phải dễ dàng, thuận tiện, nhanh chóng và ít tốn kém cho người khiếu nại. Điều này nhằm bảo đảm mọi thành viên trong xã hội có điều kiện tiếp cận cơ chế này, từ đó khuyến khích họ thực thi quyền của mình. Chính nhờ có điều này, trong thực tiễn xét xử tại Na Uy, rất ít trường hợp khiếu kiện liên quan đến tiếp cận thông tin được đưa ra toà án xét xử, mà các đơn khiếu nại thường được gửi tới Thanh tra Quốc hội (Ombudsman) nhiều hơn vì thủ tục nhanh gọn, đơn giản và quyết định của cơ quan này tuy không có hiệu lực pháp lý song các bên vi phạm luôn tuân thủ quyết định này.

1.3. Tòa án

Hiện nay trên thế giới có một số mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính bởi tòa án gồm mô hình Pháp, mô hình hỗn hợp và mô hình Anh-Mỹ.

1.4. Mô hình Pháp

Mô hình thứ nhất là giao cho một cơ quan xét xử đặc biệt là các toà án hành chính như ở Pháp và một số nước khác. Các toà án hành chính độc lập hoàn toàn với các toà án tư pháp (toà án thường). Hệ thống tòa hành chính Pháp xuất hiện theo Luật ngày 24/8/1790 và Sắc lệnh năm 1794. Luật đã tuyên bố về sự phân chia giữa quyền lực hành chính và quyền lực tư pháp. Mô hình Pháp từ chối việc giao cho các toà án thường khả năng xét xử các cơ quan hành chính bởi nó sẽ làm lẫn lộn giữa hai ngành hành chính và tư pháp. Một số nước châu Âu lục địa như Thuỵ Điển, Hy Lạp... cũng theo hệ thống này.

Mô hình Pháp có ưu điểm: đối với người dân, so với việc kiểm tra có tính chất chính trị thì việc giải quyết khiếu kiện hành chính có tính khách quan hơn khi được thực hiện và bảo đảm bởi tính độc lập của một loại toà án. Đối với cơ quan hành chính, người ta đánh giá cao tính chuyên nghiệp của toà án hành chính khi việc xét xử được thực hiện bởi một toà án chuyên trách, có hiểu biết sâu sắc lĩnh vực quản lý công, tôn trọng các ưu quyền của cơ quan hành chính cần thiết cho sự vận hành và bảo đảm lợi ích chung - điều khó có thể có được đối với một cơ quan xét xử thông thường.

Tuy nhiên, trong hệ thống của Pháp, có khá nhiều tranh chấp về thẩm quyền giữa toà án hành chính và toà án tư pháp do có những điểm không thống nhất về thẩm quyền xét xử. Nhiều văn bản liên quan đến pháp nhân công quyền đã trao thẩm quyền cho Toà án tư pháp cả về những vụ việc kiện về lạm quyền hoặc bồi thường thiệt hại. Chẳng hạn, Luật

ngày 31/12/1957 đã trao thẩm quyền cho toà án tư pháp xét xử các vụ việc bồi thường thiệt hại do các xe cộ của cơ quan nhà nước gây ra. Hoặc Pháp lệnh ngày 01/12/1986 và Luật ngày 6/7/1987 liên quan đến quyền tự do cạnh tranh, Đạo luật ngày 02/8/1989 liên quan đến Uỷ ban Chứng khoán đã giao các tranh chấp loại này cho Toà án phúc thẩm Paris xét xử.

1.5. Mô hình hỗn hợp

Mô hình thứ hai là mô hình hỗn hợp, tức là trao quyền xét xử về tính hợp pháp cho toà án hành chính, còn thẩm quyền xét xử các vụ việc đòi bồi thường trong lĩnh vực hợp đồng lại thuộc về toà án tư pháp như ở Đức, Ý, Hà Lan, Lucxămbua, Phần Lan.

Hệ thống hỗn hợp có ưu điểm: về mặt nào đó, sự phân chia thẩm quyền giữa hai ngành tài phán có vẻ hợp lý hơn. Cơ sở lý luận của nó là khi cơ quan hành chính hành động đơn thuần như một cá nhân, chẳng hạn thực hiện việc quản lý các hoạt động công nghiệp và thương mại, ký kết các hợp đồng dân sự hoặc gây ra các thiệt hại cho người nào đó thì phải được xem xét như một pháp nhân tư và thẩm quyền giải quyết tranh chấp thuộc về toà án tư pháp. Ngược lại, khi cơ quan hành chính hành động với tư cách một pháp nhân công quyền, khi nó thực hiện những ưu thế của quyền lực công, như quyền lập quy, ban hành các văn bản bắt buộc thi hành thì việc kiểm tra tính hợp pháp của nó phải thuộc về cơ quan tài phán hành chính.

Tuy nhiên, hệ thống này không phải không có nhược điểm. Trong hệ thống này, sự phân chia thẩm quyền giữa khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện về bồi thường cũng gặp không ít khó khăn. Chẳng hạn, khi trách nhiệm của cơ quan hành chính không phải xuất phát từ một hành vi thực tế mà lại xuất phát từ một văn bản trái pháp luật. Trong trường hợp này, việc đánh giá tính hợp pháp của văn bản đó thuộc về cơ quan tài phán hành chính trong khi việc quyết định mức bồi thường lại thuộc về cơ quan tài phán tư pháp. Như vậy, theo thệ thống này, hai loại khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện đòi bồi thường là không rõ ràng.

1.6. Mô hình Anh - Mỹ

Các nước theo hệ thống này giao hoàn toàn việc xét xử các khiếu kiện hành chính cho các toà án tư pháp (toà án thường). Mô hình này với những hình thức khác nhau được áp dụng ở nhiều nước như Anh quốc, Hoa Kỳ và nhiều nước châu Phi như Sênegan, Bờ Biển Ngà…

Mô hình này đơn giản và có ưu điểm: trước hết, nó tạo sự gần gũi giữa toà án và những người đi kiện vì nó cho phép người kiện gửi đơn đến toà án thông thường. Đặc biệt, người ta cho rằng mô hình bảo đảm tính khách quan của hoạt động xét xử hành chính bởi toà án tư pháp không dính dáng gì đến cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, người ta lo ngại toà án chỉ lo bảo vệ các quyền của cá nhân mà không biết đến nhu cầu quản lý công cộng, tức là những lợi ích chung mà cơ quan hành chính có trách nhiệm thực hiện. Tiếp theo là việc Nhà nước, để bảo vệ những ưu quyền của mình sẽ tìm cách hạn chế thẩm quyền của toà án trong các vụ việc khiếu kiện hành chính. Và nhược điểm cuối cùng của hệ thống này là việc toà án tư pháp không am hiểu về hoạt động hành chính công và không phải lúc nào cũng có khả năng giải quyết tốt các tranh chấp hành chính.

Chính vì vậy, cùng với việc Nhà nước ngày càng can thiệp nhiều hơn vào lĩnh vực kinh tế - xã hội, nhiều nước theo mô hình Anh-Mỹ đã thành lập trong cơ quan tài phán tư pháp bộ phận với các thẩm phán chuyên xét xử các tranh chấp hành chính. Điển hình là Tây Ban Nha, nước đã lập ra các “phân toà hành chính” trong các Toà án tư pháp. Cũng như vậy, một số nước như Sênêgan, Bờ Biển Ngà đã lập ra một toà án cao cấp trong đó có phân toà chuyên xét xử về hành chính và có thẩm quyền kép: xét xử các khiếu kiện về tính hợp pháp của văn bản hành chính thông qua con đường tố tụng lạm quyền (le recour pour

excès de pouvoir) và xét xử các khiếu kiện chống lại các quyết định của các toà án cấp dưới, bằng con đường phá án (giám đốc thẩm). Như vậy, trong nhóm các nước này xuất hiện các thẩm phán chuyên xét xử hành chính ngay trong lòng các toà án tư pháp. Nó có xu hướng gần gũi với hệ thống thứ hai, hệ thống hỗn hợp.

Còn ở các nước như Anh quốc, Hoa Kỳ, Úc, Canada...thuộc về trường phái Anh-Mỹ chính hiệu, từ khoảng năm chục năm trở lại đây, đã thiết lập nhiều thiết chế chuyên biệt để giải quyết tranh chấp hành chính như đã nói ở phần trên.

Có ý kiến cho rằng, việc giải quyết khiếu kiện hành chính ở Anh quốc so với Pháp và các nước theo hệ thống hỗn hợp như Đức, Ý nhanh chóng và hiệu quả hơn nhiều. Tuy nhiên, như đã nói, có tác giả lại nhận xét, trên những phương diện nhất định, mô hình Pháp đã vượt lên trước mô hình Anh-Mỹ.