Khiếu kiện lạm quyền

Một phần của tài liệu đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH CHÍNH - CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP (Trang 469 - 476)

III. CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ĐỚI VỚI VIỆC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO CỦA CÔNG DÂN

4. Khiếu kiện lạm quyền

A/ Các đặc điểm chung : Khiếu nại lạm quyền là một loại khiếu nại chung, nó xảy ra ngay cả khi không có văn bản nào quy định, một loại khiếu nại không mang tính hình thức và cũng không buộc phải có công tố tham gia.

Về bản chất pháp lý, đó là một loại khiếu kiện objectif phản đối tính hợp pháp của một văn bản và nó không xuất phát từ quyền chủ thể.

Người khiếu nại chỉ có quyền phản đối tính bất hợp pháp của văn bản hành chính chứ không có quyền tranh luận về tính hợp lý (opprtunite), không có quyền thay thế cơ quan hành chính để đánh giá xem trong trường họp này thì cơ quan hành chính nên hành động thế này hay thế khác.

B/ Các điều kiện thụ lý: Có bốn nhóm điều kiện để một khiếu kiện lạm quyền cần phải thoả mãn để có thể được thụ lý: đó là những điều kiện liên quan đến tính chất của văn bản bị khiếu kiện, tư cách người khiếu kiện, thời hiệu khiếu kiện và cuối cùng là không có khiếu kiện đồng thời.

a/ Tính chất của văn bản bị khiếu kiện: để được thụ lý, khiếu kiện phải hướng vào việc phản đối một văn bản hành chính.

Tất cả các văn bản hành chính đơn phương đều có có thể bị khiếu kiện lạm quyền bất kể cơ quan ban hành ra nó là ai: các sắc luật, các sắc lệnh, nghị định, các văn bản của cấp tỉnh, cấp xã.

Chỉ cú một ngoại lệ đối với nguyờn tắc này là cỏc ô hành vi của chớnh phủ ằ thỡ không có quyền khiếu kiện

Về nguồn gốc, đó là các văn bản được thực hiện với các mục tiêu chính trị. Cũng vì thế mà các toà án hành chính tìm cách giảm bớt các tiêu chí các loại văn bản này nhằm giảm thiểu những văn bản có thể tránh khỏi sự kiểm tra của toà án.

Các hành vi của chính phủ gồm 2 loại :

- Trước hết đó là những văn bản liên quan đến mối quan hệ giữa chính phủ và các viện của Quốc hội, chẳng hạn: Một dự luật, một sắc lệnh công bố luật hoặc tổ chức một cuộc trưng cầu dân ý;

- Thứ 2 là loại hành vi của chính phủ liên quan tới các mối quan hệ quốc tế về chiến tranh và hoà bình ( phản đối một hiệp ước, một hành vi được thực hiện ở nước ngoài bởi các đại diện của Pháp trong khi thực hiện các chức trách đối ngoại). Việc tồn tại các hành vi chính phủ này được lý giải bằng việc toà án không thể thực hiện việc kiểm tra dù là gián tiếp đối với Quốc hội hoặc thậm chí không muốn gây khó dễ cho chính phủ trong các ứng xử về quan hệ quốc tế. Ngoại lệ về các hành vi chính phủ đặt ra ngoài tất cả các văn bản đơn phương của các cơ quan hành chính có thể bị khiếu nại lạm quyền: Điều này loại trừ các văn bản :

Văn bản của các cơ quan Nhà nước: Đó là các luật được Quốc hội biểu quyết theo trình tự lập pháp: Các văn bản của Quốc hội, các quy tắc, nghị quyết của thượng viện, các quyết định của các ông chủ tịch hoặc các viên tài vụ ở Quốc hội; các văn bản của các cơ quan tài phán tư pháp hoặc hành chính bởi vì các văn bản này có thể bị khiếu kiện phúc thẩm hoặc giám đốc thẩm trước một cơ quan tài phán cho nên nó không thể bị khiếu kiện theo thể thức hành chính.

Các văn bản được ban hành bởi các pháp nhân tư pháp về nguyên tắc không phải là các văn bản hành chính. Tuy nhiên, các quyết định quy phạm được ban hành bởi các tổ chức tư được thực hiện trong khuôn khổ các công vụ thì cũng được coi như là các quyết định hành chính và có thể là đối tượng của kháng án lạm quyền.

Thứ hai là văn bản bị kháng án phải là một văn bản hành chính đơn phương. Các khế ước hành chính, trừ các trường hợp ngoại lệ là các văn bản có liên quan thì không thể trở thành đối tượng của kháng án lạm quyền bởi vì nó đã thuộc về khiếu kiện đòi bồi thường.

Thứ ba là các văn bản có thể là đối tượng của kháng án lạm quyền về bản chất phải là các văn bản có hiệu lực pháp lý phải thực hiện. Điều này loại trừ một số văn bản như:

Các văn bản có tính chất chuẩn bị chẳng hạn như các ý kiến, các biện pháp thẩm tra, điều tra mà nó không làm thay đổi trật tự pháp lý. Cũng có thể đó là các quyết định hối thúc, các cảnh báo của cơ quan hành chính hoặc cũng có thể là các quyết định có tính chất khẳng định chỉ là để khẳng định lại một quyết định trước đó.

Cuối cùng có một loại văn bản không thuộc đối tượng của kháng án lạm quyền mà người ta gọi là các biện pháp có tính chất nội bộ: Các thông tư, các công văn, chỉ thị. Tình hình sẽ khác đi nếu các thông tư này trên thực tế là các văn bản quy phạm đặt ra các quy tắc mới.

b./ Tư cách của người khiếu nại

Người khiếu nại phải có lợi ích trong việc khiếu nại: Việc khiếu kiện lạm quyền không phải là một ‘‘hành vi nhân dân’’ như luật Roman.

Đương sự phải chứng minh được một lợi ích cá nhân của việc huỷ bỏ văn bản:

Chẳng hạn tư cách của một thương nhân, của một công chức hoặc ứng viên vào ngành công vụ, người sử dụng các dịch vụ công, cử chi, người nộp thuế của một cộng đồng địa phương. Nhưng đó cũng có thể đơn giản chỉ là một lợi ích tinh thần mà không phải là một sự xâm phạm quyền của chủ thể. Tham chính viện tỏ ra rất rộng rãi trong việc xác định lợi ích của việc kháng án lạm quyền. Ngoài lợi ích vật chất và cá nhân nó còn chấp nhận cả lợi ích tinh thần và tập thể.

Lợi ích tinh thần và tập thể: Về lợi ích tinh thần chẳng hạn tham chính viện chấp nhận các khiếu kiện của các bộ trưởng về tôn giáo hoặc đơn giản là những tín đồ chống lại các biện pháp đụng chạm đến tự do tín ngưỡng.

Về lợi ích tập thể, tham chính viện chấp nhận rằng các pháp nhân, công ty, hội, công đoàn có thể khiếu kiện nhân danh lợi ích tập thể

c./ Ngoài các điều kiện thụ lý liên quan đến văn bản bị khiếu kiện, đến tư cách người khởi kiện, cũng như các loại khiếu kiện khác, kháng án lạm quyền còn được đặt trong những điều kiện về thời hiệu.

Trong khi mà luật dân sự dành cho người khởi kiện một thời hiệu khá dài về nguyên tắc là 30 năm thì luật hành chính lại chỉ dành cho người khiếu kiện một thời hạn rất ngắn bởi vì cơ quan hành chính cần một sự ổn định về pháp lý hơn là các pháp nhân tư.

Thời hiệu khởi kiện lạm quyền là thời hạn được khởi kiện trước cơ quan tài phán hành chính, tức là 2 tháng kể từ ngày tống đạt văn bản đó đến người khởi kiện hoặc kể từ ngày văn bản đó được công bố công khai.

Tuy nhiên khác với kháng án đòi bồi thường, trong lĩnh vực kháng án lạm quyền, các quyết định từ chối ngầm định bắt đầu thời hiệu từ 2 tháng để cho quyết định hành chính được ấn định ngay khi có thể

Sau cùng đó là loại điều kiện cuối cùng tức là không có sự trùng lặp về khiếu kiện

d./ Điều kiện về không có sự trùng lặp.

Kháng án lạm quyền sẽ không được chấp nhận nếu người khiếu nại lại sử dụng một con đường khiếu kiện khác.

Nội dung của nguyên tắc này đó là kháng án lạm quyền không được làm ảnh hưởng tới sự phân chia bình thường về thẩm quyền tài phán; nguyên tắc này không áp dụng khi kháng án lạm quyền và kháng án đồng thuộc cùng một cơ quan tài phán. Ngược lại một người nộp thuế cho rằng có sự bất hợp pháp bởi một văn bản thuế bất hợp pháp thì không được kháng án lạm quyền mà ông ta phải kháng án với cơ quan tài phán về thuế.

C/ Các căn cứ để huỷ bỏ một văn bản bị khiếu kiện :

Các căn cứ này chính là những công cụ để người khiếu kiện dựa vào đó đưa ra yêu cầu đòi huỷ bỏ văn bản bị kiện, đó chính là những điểm sai trái khiến cho một văn bản trở nên bất hợp pháp dẫn đến việc nó có nguy cơ bị huỷ bỏ.

Cú bốn yếu tố liờn quan đến tớnh bất hợp phỏp do cỏc yếu tố ô bờn ngoài ằ và bất hợp phỏp do yếu tố ôbờn trongằ.

a/ Bất hợp pháp do các yếu tố bên ngoài: đó là trường hợp văn bản được ban hành bởi người không có thẩm quyền hoặc vi phạm về hình thức hay thủ tục ban hành.

Trường hợp văn bản được ban hành từ người không có thẩm quyền: đó là khi một quyết định hành chính được thực hiện không thuộc phạm vi thẩm quyền của cơ quan ban hành mà lại thuộc thẩm quyền của cơ quan khác. Sự vi phạm này khiến cho nó đương nhiên vô hiệu. Có nhiều trường hợp xảy ra: vi phạm thẩm quyền về lĩnh vực quản lý (ratione materia); vi phạm thẩm quyền về lãnh thổ hoặc (ratione loci); vi phạm về thời gian (ratione tempori), tức là cơ quan ban hành đã không thực hiện đúng thời gian mà luật đã quy định.

Trường hợp vi phạm về hình thức hoặc trình tự thủ tục: sự vi phạm này liên quan đến tính không hợp thức của văn bản được ban hành, chẳng hạn lẽ ra văn bản đó là một nghị định của tỉnh thì lại ban hành dưới hình thức nghị định của bộ; hoặc là văn bản đó vi phạm về trình tự thủ tục, chẳng hạn như đã không tham khảo ý kiến của một cơ quan nào đó theo luật định hoặc đã không tôn trọng nguyên tắc về quyền được bảo vệ của đương sự.

Việc tôn trọng nguyên tắc về trình tự thủ tục là một sự bảo đảm cho công dân trong mối quan hệ với cơ quan nhà nước, tuy nhiên cần tạo điều kiện cho cơ quan hành chính tránh bị tê liệt bởi các thủ tục quá rườm rà, chặt chẽ. Chính vì vậy mà Tham chính viện Pháp đã hạn chế những trường hợp tuyên bố vô hiệu những văn bản vô hiệu vì lý do vi phạm trình tự, thủ tục ; chỉ những văn bản vi phạm về thủ tục quan trọng, tức là những thủ tục này về bản chất sẽ làm thay đổi nội dung của quyết định thì mới bị coi là vô hiệu.

b/ Văn bản bị coi là bất hợp pháp do những yếu tố bên trong : đó là trường hợp văn bản đó vi phạm các quy định của pháp luật về nội dung hoặc có sự lạm dụng trong việc ban hành văn bản đó.

Trường hợp vi phạm các quy định cuả pháp luật :

Về vấn đề này, có hai yếu tố đặt ra trong tố tụng lạm quyền : - Một văn bản thế nào được coi là hợp pháp?

- Có các loại vi phạm quy định pháp luật nào?

Để trả lời câu hỏi thứ nhất thế nào là một văn bản hợp pháp: nguyên tắc về tính hợp pháp gồm có năm loại quy định pháp luật sau đây:

- Trước hết, đó là Hiến pháp và các văn bản có giá trị hiến pháp. Tuy nhiên cũng hiếm khi có một văn bản hành chính lại vi phạm trực tiếp Hiến pháp, giữa văn bản hành chính và Hiến pháp đã có các đạo luật ở giữa.

- Tiếp đó là các hiệp ước quốc tế đã được phê chuẩn và công bố theo nguyên tắc có đi có lại (theo điều 55 của Hiến pháp;

- Các đạo luật và văn bản pháp quy;

- Các phán quyết;

- Cuối cùng là các án lệ và các nguyên tắc cơ bản của pháp luật

Các nguyên tắc cơ bản của pháp luật là những nguyên tắc không thành văn được hình thành từ sự tổng kết của toà án hành chính trên cơ sở các văn bản, đặc biệt là Tuyên ngôn về các quyền cơ bản, những nguyên tắc này có hiệu lực bắt buộc đối với các cơ quan hành chính.

Chúng ta có thể kể ra đây nguyên tắc về sự bình đẳng giữa các công dân (bình đẳng trước pháp luật, bình đẳng về việc tham gia công vụ, bình đẳng về các nghĩa vụ công ích…) ; nguyên tắc về quyền bào chữa, về hiệu lực không hồi tố của các văn bản hành chính, nguyên tắc theo đó tất cả các quyết định hành chính đều có thể bị khiếu nại đòi huỷ bỏ, nguyên tắc hai cấp xét xử.

Các hình thức vi phạm về tính hợp pháp: có hai loại vi phạm về tính hợp pháp, một là liên quan đến nội dung của văn bản, hai là liên quan đến căn cứ ban hành văn bản.

Trường hợp bất hợp pháp liên quan đến nội dung của văn bản: khi một quyết định hành chính trái với quy định của một văn bản cấp trên chẳng hạn văn bản này được ban hành không thuộc phạm vi áp dụng của luật, như là quy chế công chức hoặc là biện pháp mà nó đưa ra thêm vào luật các quy định làm thay đổi phạm vi của luật; khi một đạo luật trao thẩm quyền cho một cơ quan nào đó mà không dự kiến thời hạn nhưng một nghị định lại giới hạn việc thực hiện thẩm quyền này trong một thời gian nào đó.

Cũng như vậy một quyết định được ban hành có hiệu lực hồi là đã đi ngược lại nguyên tắc không hồi tố của các văn bản hành chính.

Trường hợp văn bản bị coi là bất hợp pháp liên quan đến căn cứ ban hành : căn cứ ban hành là các yếu tố luật thực định, các tình huống pháp lý và sự kiện thực tế đòi hỏi cơ quan hành chính phải ban hành văn bản đó và đó chính là cơ sở pháp lý của văn bản.

Cần có sự phân biệt giữa các căn cứ luật pháp và căn cứ thực tiễn:

- Căn cứ luật pháp hay là các sai lầm về pháp luật: xảy ra sai lầm về pháp luật khiến cho văn bản thiếu cơ sở pháp lý khi văn bản đó căn cứ vào một văn bản không có hiệu lực hoặc không còn hiệu lực áp dụng nữa: chẳng hạn quyết định sa thải một nhân viên, xoá bỏ một công việc trong khi vị trí công việc này đã được xoá bỏ từ trước đó. Cũng bị coi là sai lầm pháp luật nếu một biện pháp nào đó được cơ quan hành chính đưa ra lại dựa vào một thông tư bất hợp pháp. Thường xảy ra nhiều nhất là những sai lầm về luật pháp do giải thích không đúng tinh thần của luật hay các nguyên tắc pháp lý, chẳng hạn một ông bộ trưởng đã từ chối yêu cầu được nhập quốc tịch để giải thích không đúng về các điều kiện liên quan đến cư trú của người xin quốc tịch Pháp.

- Căn cứ thức tiễn: thực tiễn sự việc là căn cứ quan trọng để thực hiện các biện pháp.

Chẳng hạn cơ quan hành chính cho một công chức nghỉ việc tự nguyện trong khi trên thực tế anh ta chưa bao giờ có đề nghị về việc đó, hoặc là thyên chuyển công tác của một công chức với lý do là anh ta đề nghị làm một công việc khác trong khi mà anh ta chưa được dự kiến vào bất cứ công việc nào.

Có sự lạm quyền khi ban hành quyết định hành chính: Lạm dụng quyền hạn là vấn đề liên quan đến sự bất hợp pháp của các động cơ của cơ quan hành chính khi ban hành quyết định đó chứ không liên quan đến căn cứ ban hành. Động cơ của việc ban hành quyết định là các yếu tố chủ quan, có tính chất tâm lý, là ý đồ của tác giả ban hành văn bản đã

thực hiện quyền hạn của mình với mục đích hoàn toàn khác với mục đích mà người ta giao cho họ

Có hai loại lợi dụng quyền hạn :

- Khi mục đích bất hợp pháp đó nhằm vào lợi ích cá nhân mình, hoặc là vì lợi ích cá nhân hoặc là tạo thuận lợi hay gây hại đến các cá nhân khác : chẳng hạn xã quyết định trưng dụng một mảnh đất để lập ra một quán nhậu tư nhân.

- Khi mục đích cũng hướng tới lợi ích công nhưng lại không đúng với mục đích mà lẽ ra cơ quan đó phải thực hiện, chẳng hạn làm ảnh hưởng đến các phán quyết vì theo đuổi lợi ích về tài chính.

- Cuối cùng, người ta thường nhắc đến vấn đề lạm quyền với sự vi phạm về thủ tục trình tự theo đó cơ quan hành chính đã thực hiện một trình tự với mục đích khác với mục đích mà vì mục đích đó mà người ta đã thiết lập ra cơ quan đó. Chẳng hạn như việc quy hoạch lại đường xá mà trong trường hợp thủ tục trưng dụng trưng mua phải được thực hiện.

D/ Phạm vi của khiếu kiện lạm quyền :

Có hai vấn đề cần bàn đến ở đây, một là phạm vi kiểm tra của toà án và hai là hiệu lực của khiếu kiện lạm quyền.

Về phạm vi kiểm tra của toà án: phạm vi kiểm tra của toà án tuỳ thuộc theo phạm vi mà cơ quan hành chính sử dụng quyền định liệu (hay quyền tuỳ nghi) của mình hay quyền hạn liên đới.

Quyền tự định liệu của cơ quan hành chính: quyền hạn này của nó không bị phụ thuộc vào bất cứ điều kiện nào nếu như nó hành động vì lợi ích công cộng và theo một thể thức không áp đặt. Thực chất đó là quyền lựa chọn giữa hai quyết định, hai thái độ mà cả hai cách này đều hợp pháp. Nói một cách cụ thể, cơ quan hành chính có quyền lựa chọn hành động hay không hành động họăc lựa chọn giữa các loại quyết định. Như vậy trong môt số lĩnh vực cách lựa chọ của cơ quan hành chính sẽ mang lại lợi ích các nhất cho xã hội, chẳng hạn trong lĩnh vực công vụ, đó là việc ghi danh vào các kỳ thi tuyển trong quan hệ với nước ngoài đó là việc cấp hay không cấp hộ chiếu, trục xuất hay không trục xuất hoặc các biện pháp can thiẹp kinh tế.

Đối với các văn bản mà cơ quan hành chính có quyền lựa chọn, toà án chỉ thực hiện việc kiểm tra một cách rất hạn chế đến mức tối thiểu, tức là liên quan đến tính hợp pháp

ôbờn trongằ theo truyền thống thỡ toà ỏn chỉ hạn chế trong việc kiểm tra sai lầm về phỏp luật, sai lầm về sự việc, vấn đề lạm quyền nhưng từ năm 1960 toà án kiểm tra sự sai lầm rõ ràng khi đánh giá về luật pháp, nhất là trong lĩnh vực quy hoạch đất đai, xử lý kỷ luật trong ngành công vụ.

Sai lầm lớn là trong việc đánh giá pháp luật và sự việc, sự kém hiểu biết hoặc một sự vi phạm không thể chấp nhận được từ phía cơ quan hành chính, gần như là lừa dối.

Sai lầm này rõ ràng có thể so sánh với luật Angloxacsong như là sự quản lý yếu kém hay là các công cụ không thích hợp, bất hợp lý tóm lại là cơ quan hành chính đã hành động một cách vô lý.

Khi cơ quan hành chính thực hiện quyền hạn liên quan: điều này chỉ được chấp nhận trong những điều kiện nhất định theo những tình huống về pháp luật, về sự việc, về thời gian khiến cho sự can thiêp của nó trở nên hợp pháp và cần thiết. Toà án thực hiện việc kiểm tra bình thường và trong một số trường hợp, nó thực hiện việc kiểm tra khá toàn diện kể cả về tính hợp thời của quyết định hành chính.

Kiểm tra thông thường: toà án xác định xem cơ quan hành chính đã hành động khi có đủ các điều kiện mà pháp luật đã quy định hay chưa. Việc kiểm tra của toà án được

Một phần của tài liệu đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH CHÍNH - CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP (Trang 469 - 476)

Tải bản đầy đủ (PDF)

(663 trang)