1.1. Tình hình chung
- Về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính:
Trong 5 năm qua (từănm 2005 đến tháng 6/2009), tình hình khiếu nại của công dân diễn biến phức tạp và có xu hướng vượt cấp lên các cơ quan Trung ương. Khiếu nại xảy ra khá phổ biến, nhất là ở các tỉnh, thành phố có tốc độ đô thị hoá cáo, đã và đang thực hiện nhiều dự án về phát triển kinh tế xã hội, xây dựng khu đô thị, khu công nghiệp, khu vui chơi, giải trí…Nhiều vụ việc công dân tập trung khiếu nại đông người mặc dù đã được các cơ quan Nhà nước giải quyết nhiều lần, bằng nhiều biện pháp khác nhau nhưng công dân vẫn không chấp nhận và tiếp tục khiếu nại, dẫn đến có nhiều vụ việc kéo dài, không dứt điểm; nhiều đoàn đông người có tổ chức chặt chẽ, không chỉ liên kết trong cùng một địa phương mà liên kết nhiều địa phương với nhau, có người cầm đầu, chỉ huy. Có đoàn đã lợi dụng, lôi kéo, xúi giục các đối tượng chính sách, người già và trẻ em đi khiếu kiện.
Một số đoàn đông người đi khiếu kiện với thái độ cực đoan, căng khẩu hiệu, biểu ngữ, gây áp lực đối với cán bộ lãnh đạo và chính quyền, lưu lại nhiều ngày ở thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, đi diễu hành trên đường phố, gây rối trước Trụ sở tiếp công dân của Đảng và Nhà nước. Trong thời gian qua, khiếu nại liên quan đến vấn đề tôn giáo đã xảy ra ở nhiều địa phương và tiềm ẩn nhiều phức tạp về an ninh, chính trị. Khiếu nại trong lĩnh vực thi hành án dân sự và trong hoạt động điều tra có xu hướng gia tăng và. Thế lực thù địch, phản động và một số phần tử cơ hội chính trị trong và ngoài nước lợi dụng vấn đề khiếu nại, tố cáo của công dân để chống phá, chúng kích động, lôi kéo những người đi khiếu nại, tố cáo tập trung đông người biểu tình, bạo động; công khai phát tiền cho những người đi khiếu kiện. Về nội dung khiếu nại, phần lớn các vụ việc khiếu nại trong thời gian qua liên quan đến lĩnh vực quản lý và sử dụng đất (ước tính chiếm khoảng 80% số vụ việc khiếu nại), gồm các loại vụ việc khiếu nại điển hình sau: khiếu nại liên quan đến việc thu hồi đất để thực hiện các dự án xây dựng các khu đô thị, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, các công trình cơ sở hạ tầng (chủ yếu là đòi nâng giá bồi thường đất đai bị thu hồi, bồi hoàn thành quả lao động trên đất, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư, cấp đất sản xuất); khiếu nại đòi lại đất cũ trước đây đưa vào tập đoàn sản xuất, nông lâm trường; khiếu nại đòi lại đất trước đây cho mượn, cho thuê; khiếu nại tranh chấp đất đai trong nhân dân; khiếu nại đòi lại nhà cửa, tài sản thuộc diện vắng chủ, diện cải tạo do Nhà nước quản lý trước đây; khiếu nại của các tổ chức, tín đồ tôn giáo đòi lại đất đai, cơ sở thờ tự, tài sản của tôn giáo (Công giáo, Phật giáo, Cao đài, Tin lành). Các vụ việc còn lại là khiếu nại trong việc thực hiện chính sách xã hội; khiếu nại của cán bộ, công chức bị kỷ luật; khiếu nại ...
Theo báo cáo của 62/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, 24/26 Bộ, ngành Trung ương, từ năm 2005 đến 30/6/2009, các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương đã tiếp nhận 628.305 đơn khiếu nại với tổng số 442.433 vụ việc; có 316.626 vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết. Trong đó Uỷ ban nhân dân các cấp đã nhận được 520.586 đơn khiếu nại với tổng số 263.225 vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết, đã giải quyết 246.404 đơn đạt 93,6%; các Bộ, ngành Trung ương nhận được 107.719 đơn khiếu nại với tổng số 53.401 vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết, đã giải quyết 49.416 đơn, đạt 92,53%.
Theo kết quả giải quyết 235.595 vụ việc khiếu nại của 62 tỉnh, thành phố và 24 bộ, ngành có báo cáo, số vụ việc khiếu nại đúng là 42.450 vụ việc (chiếm 18,02 %); số vụ việc khiếu nại có đúng, có sai là 63.407 vụ việc (chiếm 26,91%); số vụ việc khiếu nại sai toàn bộ là 129.738 vụ việc (chiếm 55,07 %).
Thông qua giải quyết khiếu nại, các cơ quan hành chính nhà nước đã kiến nghị thu hồi cho Nhà nước 243.093,62 triệu đồng; 1.530,15 ha đất; xem xét, giải quyết quyền lợi cho công dân 4.360.855 triệu đồng; 1.532,71 ha đất; minh oan cho 5.552 người; kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính 1.790 người; chuyển cơ quan điều tra 69 vụ với 163 đối tượng.
- Về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
Theo báo cáo của các bộ, ngành, địa phương thì nhìn chung, so với khiếu nại, tình hình tố cáo diễn biến ít phức tạp hơn, số lượng đơn tố cáo và các đoàn tố cáo đông người không nhiều. Bên cạnh những đơn tố cáo có ý thức xây dựng, đấu tranh chống tiêu cực, tham nhũng thì số đơn tố cáo do tư thù cá nhân vẫn xảy ra. Đơn tố cáo nặc danh, mạo danh ở một số nơi có tỉ lệ khá lớn. Tình hình tố cáo gay gắt, phức tạp thường xảy ra tại các thời điểm trước bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, Đại hội Đảng hoặc liên quan đến việc bổ nhiệm cán bộ.
Nội dung tố cáo chủ yếu là cán bộ, công chức mất dân chủ, lợi dụng chức quyền để tham nhũng, vụ lợi trong công tác, nhất là trong việc quản lý đất đai, tài chính ngân sách, đầu tư xây dựng cơ bản, thực hiện chính sách xã hội; tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong các doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức đơn vị và trong nhân dân; tố cáo hành vi bức cung, nhục hình, làm sai lệch hồ sơ vụ án; tố cáo cán bộ, công chức bao che cán bộ vi phạm; không giải quyết hoặc giải quyết chậm trễ, thiếu khách quan các khiếu nại, tố cáo của công dân…
Theo báo cáo của 61/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, 21/26 Bộ, ngành Trung ương, từ năm 2005 đến 30/6/2009, các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương đã tiếp nhận 99.453 đơn tố cáo với tổng số 84.846 vụ việc, có 57.314 vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết. Trong đó Uỷ ban nhân dân các cấp đã nhận được 66.246 đơn tố cáo với tổng số 35.204 vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết, đã giải quyết 32625 đơn đạt 92,67%; các Bộ, ngành nhận được 33.207 đơn tố cáo với tổng số 22.110 vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết, đã giải quyết 19.839 đơn, đạt 89,73%.
Theo kết quả giải quyết của 47.295 vụ việc tố cáo của 61 tỉnh, thành phố và 21 bộ, ngành có báo cáo, số vụ việc tố cáo đúng là 9.011 vụ việc (chiếm 19,05%); số vụ việc tố cáo có đúng, có sai là 16.361 vụ việc (chiếm 34,59%); số vụ việc khiếu nại sai toàn bộ là 21.923 vụ việc (chiếm 46,35%).
Thông qua giải quyết tố cáo, các cơ quan hành chính nhà nước đã kiến nghị thu hồi cho Nhà nước 1.076.568,43 triệu đồng; 277,1 ha đất; xem xét, giải quyết quyền lợi cho công dân 53.092 triệu đồng; 21,82 ha đất; minh oan cho 1.465 người; kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính 4.269 người; chuyển cơ quan điều tra 342 vụ với 483 đối tượng.
1.2. Nguyên nhân chủ yếu phát sinh khiếu nại, tố cáo
Khiếu nại, tố cáo phát sinh do nhiều nguyên nhân, trong đó có các nguyên nhân chủ yếu sau đây:
- Chính sách, pháp luật, nhất là trong lĩnh vực đất đai chưa được hoàn thiện, thiếu đồng bộ, ổn định; chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất chưa sát với thực tế, trong khi cơ chế thị trường có nhiều biến động, đất đai ngày càng có giá trị; chính sách, pháp luật về đất đai thay đổi thường xuyên; giá đất bồi thường, định mức hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất hiện nay còn bất cập, thường thấp hơn thực tế. Có những trường hợp cụ thể công dân có bị thiệt thòi về quyền lợi nhưng thiếu cơ chế để giải quyết
nên trong hầu hết các trường hợp chính quyền địa phương không dám vận dụng cho dân.do chính sách thường xuyên thay đổi nên dẫn đến sự so bì và phát sinh khiếu nại, tố cáo rất phức tạp.
- Trong những năm gần đây, thực hiện chủ trương công nghiệp hóa, hiện đại hóa, nhu cầu sử dụng đất để đầu tư, xây dựng cơ sở hạ tầng, các khu công nghiệp, đô thị tăng cao, diễn ra ở khắp các địa phương, trong quá trình đó, các cơ quan quản lý nhà nước ở các cấp, các ngành đã ban hành nhiều QĐHC có liên quan đến quyền, lợi ích của người dân, nhất là việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, thực hiện đền bù thường động chạm đến quyền, lợi ích của nhiều hộ dân cùng một lúc, do đó số vụ việc khiếu nại, tố cáo đông người cũng tăng lên so với thời kỳ trước đây. Trong khi đó, việc thực hiện các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, nhất là thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở nhiều nơi còn hạn chế, chưa thực hiện đúng dân biết, dân bàn, dân kiểm tra; trong quá trình triển khai thực hiện các dự án còn có những thiếu sót, sai phạm như không tuân thủ trình tự, thủ tục, thiếu công khai, dân chủ, công bằng; công tác tái định cư, giải quyết các chính sách cho người dân có đất bị thu hồi làm chưa tốt, chưa quan tâm giải quyết thỏa đáng lợi ích của người dân, thậm chí có những trường hợp cán bộ thừa hành còn cố ý làm trái để vụ lợi, gây phản ứng bức xúc trong nhân dân v.v..
- Công tác quản lý Nhà nước về đất đai trong một thời gian dài bị buông lỏng, nhiều vi phạm trong lĩnh vực đất đai không được xử lý nghiêm minh, kịp thời; việc đo đạc, cắm mốc giới, lập bản đồ, hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn chậm và có nhiều sai sót.
- Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo còn bất cập, chưa phù hợp với thực tế; thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai hiện nay còn có mâu thuẫn cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ quan nhà nước đùn đẩy, né tránh trách nhiệm hoặc hướng dẫn thiếu thống nhất làm cho công dân phải gửi đơn, đi lại nhiều nơi, nhiều lần để khiếu nại với thái độ bức xúc. Bên cạnh đó, các quy định về đảm bảo thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại, xử lý tố cáo và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo cũng chưa đầy đủ, cụ thể dẫn đến kỷ cương không được thực thi nghiêm chỉnh nên tác dụng răn đe, chấn chỉnh còn hạn chế.
- Công tác tiếp công dân, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo có nơi, có lúc chưa được quan tâm đúng mức hoặc còn xem nhẹ; trình độ chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ cơ sở còn hạn chế nên không giải quyết dứt điểm ngay tại cơ sở, dẫn đến việc tái khiếu, tái tố, khiếu kiện vượt cấp lên Trung ương...Theo báo cáo của các Bộ, ngành địa phương, đối với các vụ việc tố cáo được thụ lý giải quyết, người có thẩm quyền giải quyết đều có văn bản thông báo cho người tố cáo biết. Đối với đơn tố cáo không đủ điều kiện thụ lý (mạo danh, nặc danh, không có địa chỉ, chữ ký của người tố cáo) nhưng nội dung sự việc rõ ràng, cụ thể, thì thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan thanh tra cấp trên vẫn chỉ đạo, đề nghị thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước phát sinh đơn thư nghiên cứu phục vụ cho công tác quản lý.
Quan điểm về việc xử lý đối với đơn tố cáo nặc danh, mạo danh còn thiếu thống nhất; còn nhiều lúng túng trong việc xử lý đơn vừa có nội dung khiếu nại vừa có nội dung tố cáo.
- Khi giải quyết các vụ việc đông người, phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp thì sự phối hợp giữa các cấp chính quyền với các ngành, đoàn thể chưa chặt chẽ, chưa tạo được sự thống nhất, đồng thuận trong hệ thống chính trị. Việc tổ chức thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại chưa kiên quyết hoặc thi hành chậm, không thực hiện nghiêm túc. Một số vụ việc quá trình giải quyết còn thiếu khách quan, phương pháp giải quyết cứng nhắc, chưa phù hợp với thực tế nên ảnh hưởng tới quyền lợi của công dân...
- Nhận thức pháp luật và ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận công dân còn hạn chế nên có những đòi hỏi, yêu cầu không chính đáng hoặc vượt quá khuôn khổ quy định pháp luật, trong khi đó, chính quyền ở một số nơi chưa làm tốt công tác tuyên truyền vận động, giải thích về chủ trương chính sách của Đảng, Nhà nước về đầu tư phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn để người dân tích cực ủng hộ, tự giác chấp hành việc thu hồi đất và giải toả mặt bằng...
- Cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay còn phức tạp, cả về thẩm quyền giải quyết, cũng như trình tự, thủ tục giải quyết, thậm chí còn gây phiền hà cho công dân. Do có sự thiếu thống nhất giữa các văn bản pháp luật nên quá trình giải quyết gặp nhiều khó khăn, vướng mắc.
+ Quy định về thẩm quyền, thời hiệu, thời hạn giải quyết khiếu nại giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và các luật chuyên ngành chưa thống nhất, thiếu tính khả thi.
+ Chưa có quy định cụ thể về xử lý vi phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
+ Chưa có quy định hướng dẫn cụ thể về tiếp nhận và xử lý đơn thư (hiện nay có rất nhiều cơ quan nhận đơn, chuyển đơn, nên người khiếu nại, tố cáo vẫn cứ gửi đơn và cơ quan Nhà nước vẫn phải xử lý đơn không dứt).
+ Chưa có cơ chế bảo vệ người giải quyết khiếu nại, tố cáo; người khiếu nại, tố cáo.
- Rất nhiều vụ việc khiếu nại hiện nay thuộc thẩm quyền giải quyết ban đầu là của cấp huyện, nhất là khiếu nại về đất đai, tố cáo cán bộ ở cơ sở, nhưng trên thực tế, đội ngũ cán bộ tham mưu giải quyết ở cấp này còn thiếu (nhiều nơi chỉ có từ 2-4 biên chế), năng lực về chuyên môn nghiệp vụ trong thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo còn yếu, trình độ hiểu biết pháp luật về đất đai còn thấp. Trong khi đó, người ra quyết định giải quyết là Chủ tịch UBND huyện lại có rất nhiều công việc phải thực hiện, thời gian và công sức bỏ ra để giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa được nhiều nên hạn chế kết quả giải quyết. Thực tế, có nhiều vụ việc khiếu nại, tố cáo không được giải quyết kịp thời, chất lượng giải quyết không cao, tái khiếu, tái tố nhiều, thậm chí có những trường hợp sai sót, vi phạm trong giải quyết khiếu nại, tố cáo.
- Do pháp luật quy định về thẩm quyền tham mưu không rõ ràng nên việc phân công cho cơ quan chuyên môn tham mưu giúp Chủ tịch UBND giải quyết trong nhiều trường hợp không thống nhất, có những vụ việc đáng lẽ phải giao cho Sở Tài nguyên - Môi trường thì lại giao cho Sở Xây dựng, có vụ việc đáng lẽ phải giao cho Thanh tra tỉnh thì lại giao cho Sở Tài chính Vật giá,... chính điều này đã làm hạn chế kết quả giải quyết.
- Những tồn tại có tính lịch sử như việc cho thuê, cho mượn, cầm cố đất trong nội bộ nhân dân, việc đưa đất, lao động vào các tập đoàn sản xuất, các nông lâm trường, không có hoặc không lưu giữ được các tài liệu, sổ sách khi thu hồi đất, chưa bồi thường thiệt hại thực tế hoặc đã bồi thường nhưng không lưu giữ hồ sơ đã gây khó khăn rất lớn cho quá trình giải quyết các vụ việc khiếu nại đòi lại đất hoặc đòi bồi thường thiệt hại đất đã thu hồi trước đây.