Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo
I. Pháp luật hiện hành về điều kiện thực hiện quyền khiếu nại hành chính và thực tiễn thực hiện
Hầu hết các văn bản pháp luật không hề có điều khoản nào định nghĩa về khiếu nại hành chính. Đây là điểm bất hợp lý vẫn còn tại Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 sửa đổi, bổ sung năm 2005.
Khoản 1 Điều 1 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 sửa đổi, bổ sung năm 2005 qui định: "Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình". Qui định này cho thấy quyền khiếu nại hành chính phát sinh khi quyền và lợi ích hợp pháp của công dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi QĐHC, HVHC.
Điều kiện khiếu nại hành chính là những yêu cầu pháp luật đặt ra, bắt buộc người thực hiện quyền khiếu nại phải tuân thủ. Pháp luật đặt ra càng nhiều điều kiện khiếu nại thì việc đáp ứng đầy đủ các yêu cầu đó từ phía người thực hiện quyền khiếu nại càng khó thực hiện, cũng có nghĩa là cơ hội thực hiện quyền khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ càng mong manh. Chính vì vậy, nhà lập pháp cần phải cân nhắc kỹ lưỡng trong việc đặt ra các qui định pháp luật về điều kiện khiếu nại hành chính. Hơn nữa để công dân có thể tuân thủ đủ và đúng điều kiện khiếu nại thì điều kiện khiếu nại phải được qui định rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện và đảm bảo tính thống nhất.
1. Chủ chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính
Theo qui định của pháp luật hiện hành, chủ thể có quyền khiếu nại hành chính là công dân Việt Nam, cá nhân người nước ngoài, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang. Tuy nhiên, quyền khiếu nại và thực hiện quyền khiếu nại là không đồng nhất với nhau mà là hai mặt của một vấn đề. Nếu quyền khiếu nại hành chính là khả năng mà đối tượng quản lý có thể sử dụng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì thực hiện khiếu nại là hành vi biến khả năng đó thành hiện thực. Vì vậy, người có quyền khiếu nại đôi khi không đồng nhất với người thực hiện khiếu nại vì họ không đủ điều kiện thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Về nguyên tắc theo qui định tại Điều 1 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP, công dân có quyền khiếu nại có thể tự mình thực hiện quyền khiếu nại.
Trong trường hợp này thực hiện khiếu nại được coi là hợp pháp nếu công dân (người khiếu nại) có năng lực hành vi đầy đủ theo qui định của pháp luật. Người khiếu nại có năng lực hành vi đầy đủ theo qui định của pháp luật là những người từ 18 tuổi trở lên, không mắc bệnh làm mất khả năng nhận thức và điều khiển hành vi.
Thông qua những qui định của pháp luật, chúng ta có thể thấy rằng pháp luật hiện hành chỉ ghi nhận việc khiếu nại là hợp pháp nếu người thực hiện khiếu nại có năng lực hành vi dân sự đầy đủ đồng thời có quyền khiếu nại hoặc người thực hiện khiếu nại có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thực hiện việc khiếu nại cho người có quyền khiếu nại nhưng không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Nếu người có quyền khiếu nại là cơ quan, tổ chức thì chủ thể thực hiện việc khiếu nại là thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan theo qui định của pháp luật, điều lệ của tổ chức đó.
Nhìn chung, những qui định này là phù hợp với bản chất của khiếu nại hành chính.
Trong thực tế các qui định này được đánh giá là có tính khả thi và phát huy tác dụng trong việc hạn chế tình trạng lợi dụng quyền khiếu nại để khiếu nại thuê, kích động khiếu nại gây mất ổn định chính trị, xã hội.
Đánh giá những qui định về năng lực chủ thể của người khiếu nại dưới góc độ bảo vệ quyền lợi cho công dân và bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân còn một vài điểm chưa rõ ràng:
- Việc qui định người đại diện là những người thân thích của người có quyền khiếu nại hoặc người giám hộ thực hiện việc khiếu nại cho chung nhóm người chưa thành niên dưới 18 tuổi là chưa thật sự phù hợp. Bởi qui định như vậy là tạo ra sự khác nhau về khái niệm người đại diện giữa các văn bản pháp luật khác nhau.
- Về vấn đề ủy quyền cho người khác thực hiện quyền khiếu nại của người khiếu nại.
Ngoài việc pháp luật chỉ rõ chỉ những người có quyền khiếu nại nào mới có quyền ủy quyền khiếu nại, pháp luật còn qui định trường hợp chung chung đó là: trường hợp vì lý do khách quan mà không thể thực hiện việc khiếu nại thì có thể ủy quyền khiếu nại.
- Ngoài ra, pháp luật cũng qui định cụ thể về những người được ủy quyền. Tuy nhiên người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ khác mà pháp luật nhắc đến trong trường hợp này có bao hàm luật sư, người có kiến thức pháp luật, hay chuyên gia về pháp luật khiếu nại không?
2. Về đối tượng khiếu nại hành chính
Mặc dù Nhà nước Việt Nam ghi nhận quyền khiếu nại hành chính là quyền của công dân, nhưng không phải công dân có thể khiếu nại bất kỳ việc gì mà công dân cho là bất hợp pháp hoặc xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Theo khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 thì công dân chỉ có quyền khiếu nại đối với các QĐHC, HVHC mà công dân có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Như vậy, đối tượng khiếu nại hành chính theo pháp luật hiện hành là QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Căn cứ khoản 10 và 11 Điều 4 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005, chúng ta có thể nhận diện QĐHC là đối tượng khiếu nại hành chính bởi các yếu tố sau: là quyết định trong quản lý hành chính nhà nước; là QĐHC của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; là QĐHC áp dụng pháp luật được thể hiện bằng văn bản (áp dụng một lần đối với một hoặc một số vấn đề cụ thể). Trong trường hợp công dân khiếu nại HVHC của các chủ thể có thẩm quyền thì việc nhận diện HVHC là đối tượng khiếu nại hành chính được xem xét ở các tiêu chí sau: là hành vi thực hiện công vụ, nhiệm vụ của cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; là hành vi được thể hiện bằng hành động hoặc không hành động; là hành vi ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Điểm tiến bộ của qui định pháp luật hiện hành là đã chỉ rõ đối tượng khiếu nại hành chính, một trong những cơ sở pháp lý quan trọng bảo đảm cho công dân sử dụng quyền khiếu nại hành chính của mình. Tuy nhiên, việc qui định cụ thể về đối tượng khiếu nại hành chính lại cũng chính là rào cản cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân. Trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước không chỉ các QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước bị công dân khiếu nại, mà rất nhiều các QĐHC, HVHC của các chủ thể quản lý hành chính trong các cơ quan nhà nước khác cũng tác động và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Đó là chưa kể đến nhiều quyết định hành chính qui phạm do các chủ thể quản lý nhà nước ban hành không nhận được sự đồng tình ủng hộ từ phía công dân.
Đã có rất nhiều vụ việc khiếu nại mà đối tượng khiếu nại là các QĐHC, HVHC của chủ thể quản lý nhà nước không phải là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Chẳng hạn, quyết định xử phạt hành chính do Thẩm phán chủ toạ phiên tòa ban hành đương nhiên vẫn là đối tượng của khiếu nại hành chính. Đây là QĐHC của người có thẩm quyền trong cơ quan tư pháp không phải là cơ quan hành chính nhà nước.
Điều kiện về đối tượng khiếu nại cũng là một trong những bảo đảm pháp lý quan trọng cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân. Tuy nhiên, đánh giá một cách khái quát các qui định pháp luật về đối tượng khiếu nại hành chính cũng như đối chiếu với thực tiễn thực hiện quyền khiếu nại hành chính có thể thấy nổi lên một số vấn đề sau:
Qui định về đối tượng khiếu nại ở khoản 10 Điều 4 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 và theo tinh thần Điều 21, 22, 24 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 là không thống nhất. Trong thực tiễn chúng ta thừa nhận những QĐHC, HVHC của các chủ thể quản lý không phải là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cũng là đối tượng khiếu nại hành chính.
Pháp luật hiện hành chỉ qui định những QĐHC cá biệt, HVHC là đối tượng của khiếu nại cũng là một trong những hạn chế cản trở việc sử dụng quyền khiếu nại hành chính của công dân. Có hai loại quyết định hành chính thường xuyên có nguy cơ xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, nhưng công dân không có quyền khiếu nại chúng, đó là:
QĐHC qui phạm dưới luật và quyết định giải quyết khiếu nại.
Hiện nay, pháp luật Việt Nam không thừa nhận văn bản pháp qui là đối tượng khiếu nại nhưng trong tương lai chúng ta nên mở rộng đối tượng khiếu nại hành chính. Việc xác định đối tượng khiếu nại hành chính là các QĐHC qui phạm phải căn cứ vào quan điểm của Đảng và Nhà nước, chú ý đến điều kiện chính trị, xã hội hiện tại và phải đảm bảo sự phù hợp với bản chất nhà nước Việt Nam. Việc mở rộng đối tượng khiếu nại hành chính cần phải được cân nhắc kỹ lưỡng với mục đích nhằm đảm bảo sự phù hợp với điều kiện Việt Nam và đảm bảo cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân.
3. Về thời hiệu khiếu nại hành chính
Việc qui định thời hiệu khiếu nại hợp lý là hết sức cần thiết vừa bảo đảm việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân vừa đảm bảo hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính, đồng thời hạn chế được tình trạng khiếu nại lòng vòng, khiếu nại trong nhiều năm và khiếu nại vượt cấp.
Theo qui định tại Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành thì thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày công dân nhận được QĐHC hoặc biết có HVHC.
Như vậy, để thực hiện quyền khiếu nại hành chính công dân phải làm đơn khiếu nại gửi tới người có thẩm quyền trong thời hạn 90 ngày ngay sau khi nhận được QĐHC hoặc biết có HVHC.
Cũng theo qui định của Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 công dân có hai lần khiếu nại đến những chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính.
Nếu sau khi khiếu nại lần một mà vẫn không thỏa mãn với kết quả giải quyết hoặc đã khiếu nại lần một mà không nhận được quyết định giải quyết trong thời hạn luật định thì công dân có quyền khiếu nại lần hai đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo. Chính vì vậy, ngoài việc qui định thời hiệu khiếu nại tại Điều 31 là thời hiệu khiếu nại lần 1, Luật Khiếu nại, tố cáo còn qui định thời hiệu khiếu nại lần hai tại Điều 39:
Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày hết thời hạn giải quyết được qui định tại Điều 36 của Luật Khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý….; đối với vùng
sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn trên có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày.
Tuy nhiên không phải khiếu nại hành chính ở lĩnh vực nào cũng áp dụng thời hiệu theo Điều 31và Điều 39. Trong thực tế nhiều Luật chuyên ngành và các văn bản dưới luật có những qui định thời hiệu khiếu nại riêng cho các lĩnh vực đó. Đơn cử như khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước về đất đai. Điểm C khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 qui định: Thời hiệu khiếu nại lần một đối với các QĐHC, HVHC về quản lý đất đai là 30 ngày kể từ ngày nhận được QĐHC hoặc biết có HVHC và thời hiệu khiếu nại lần hai là 45 ngày. Như vậy, so với thời hiệu khiếu nại nói chung, thời hiệu khiếu nại QĐHC, HVHC về quản lý hành chính nhà nước về đất đai ngắn hơn rất nhiều.
Trong lĩnh vực xử lý kỷ luật cán bộ, công chức thời hiệu khiếu nại được xác định là 15 ngày kể từ ngày cán bộ, công chức nhận được quyết định kỷ luật áp dụng đối với mình.
Những qui định pháp luật hiện hành về thời hiệu khiếu nại so với thực tiễn thực hiện còn tồn tại một số vấn đề sau:
- Đa số công dân không biết đến thời hiệu khiếu nại, vì họ cho rằng quyền khiếu nại là của công dân nên họ có thể thực hiện lúc nào cũng được. Không phải trong mọi trường hợp người khiếu nại (người bị ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp bởi QĐHC) đều nhận được QĐHC. Trong trường hợp công dân không phải là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của QĐHC bị khiếu nại nhưng quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị ảnh hưởng bởi QĐHC đó thì họ sẽ không nhận được QĐHC. Đương nhiên ở trường hợp này công dân chỉ có thể thực hiện quyền khiếu nại khi họ biết đến QĐHC. Thời hiệu khiếu nại trong trường hợp này sẽ được tính từ ngày nhận được QĐHC, hay từ ngày biết đến QĐHC. Ở tình huống này nếu tính từ ngày biết QĐHC thì thời hiệu khiếu nại có thể chưa hết, song nếu tính từ ngày nhận được QĐHC thì thời hiệu khiếu nại không còn. Qui định như vậy dẫn đến việc áp dụng pháp luật để thụ lý đơn khiếu nại không thống nhất với nhau về cách xác định thời hiệu.
- Khoảng thời gian 90 ngày đi khiếu nại của công dân theo qui định của Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành không phải là khoảng thời hạn chung cho mọi khiếu nại trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Đơn cử theo qui định tại điểm c khoản 1 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003: "Thời hiệu khiếu nại QĐHC, HVHC về quản lý đất đai là ba mươi ngày kể từ ngày nhận được QĐHC, hoặc biết được có HVHC đó". Về cách tính thời hiệu khiếu nại trong lĩnh vực quản lý đất đai có sự mâu thuẫn giữa Luật Đất đai với Nghị định số 181/2004/NĐ-CP về thi hành Luật đất đai. Khoản 1 Điều 163 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP qui định, thời hiệu khiếu nại QĐHC trong lĩnh vực đất đai là 30 ngày kể từ ngày ban hành ra QĐHC. Rõ ràng ngày nhận được QĐHC và ngày ban hành ra QĐHC là hai thời điểm hoàn toàn khác nhau.
- Bản chất của Điều 31 và Điều 39 Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hiện hành đều xác định thời hiệu khiếu nại, nhưng nhà làm luật lại sử dụng hai thuật ngữ khác nhau. Cụ thể ở Điều 31 sử dụng thuật ngữ " thời hiệu" còn Điều 39 lại sử dụng thuật ngữ " thời hạn". Cho dù, thời hiệu khiếu nại và thời hạn khiếu nại đều xác định một khoảng thời gian nhất định nhưng bản chất của hai vấn đề này lại khác nhau. Nếu thời hiệu khiếu nại xác định hiệu lực pháp luật của việc khiếu nại thì thời hạn khiếu nại không xác định vấn đề hiệu lực pháp luật của việc khiếu nại. Việc qui định không thống nhất đôi khi sẽ là cản trở không nhỏ đến hoạt động giải quyết khiếu nại của những người có thẩm quyền.
4. Về thủ tục và hình thức khiếu nại hành chính
Điều kiện về thủ tục và hình thức khiếu nại hành chính là một nội dung không thể thiếu của pháp luật về quyền khiếu nại hành chính. Những qui định pháp luật về thủ tục, hình thức khiếu nại là bảo đảm pháp lý quan trọng cho việc thực hiện quyền khiếu nại