II. Đánh giá chung về chất lượng giải quyết các vụ án hành chính
1. Trong giai đoạn trước khi sửa đổi Pháp lệnh thủ tục các vụ án hành chính
- Về thủ tục tố tụng:
Tại khoản 1 Điều 30 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (gọi tắt là Pháp lệnh) quy định: “Người khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính phải làm đơn yêu cấu Toà án có thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy đình của Luật khiếu nại tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó…”
Trong thực tiễn thụ lý giải quyết các vụ án hành chính, có trường hợp khi chưa hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu, người có thẩm quyền chưa ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu đương sự đã làm đơn khởi kiện và Toà án vẫn thụ lý để giải quyết;
sau khi người có thẩm quyền đã ra quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu Toà án giải quyết vụ án theo nội dung đơn khởi kiện trước đó. Như vậy, việc giải quyết này là không phù hợp với nội dung đơn khởi kiện (Ví dụ như vụ án hành chính mà Ông Nguyễn Văn Q khởi kiện Quyết định số 136/QĐ-UB ngày 15-6-2003 của Uỷ ban nhân dân huyện CT khi chưa hết thời gian giải quyết khiếu nại thì ngày 10-9-2003 ông Q khởi kiện bằng vụ án hành chính đến Toà án nhân dân huyện CT, Toà án đã thụ lý.)
- Về việc xác định trở ngại khách quan khi thụ lý hoặc xét xử vụ án
Tại khoản 2 Điều 30 của Pháp lệnh quy định: “Trong trường hợp….vì những trở ngại khách quan khác mà người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại khoản 1 Điều này, thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khởi kiện”.
Trong thực tiễn, có trường hợp Toà án đã không xem xét hoặc xem xét vấn đề này chưa thấu đáo.
Ví dụ: Không đồng ý với Quyết định số 15/QĐ-UB-BT ngày 5-01-1996 của Uỷ ban nhân dân tỉnh BT về việc đòi lại đất, ông H đã khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân tỉnh BT. Uỷ ban nhân dân tỉnh BT đã ban hành Quyết định số 196/QĐ-UB-BT ngày 7-2-2001 giải
quyết khiếu nại lần đầu. Sau khi nhận được Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, ông H tiếp tục gửi đơn khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân tỉnh BT. Lẽ ra, Uỷ ban nhân dân tỉnh BT phải trả lại đơn khiếu nại cho ông H hoặc hướng dẫn cho ông H hoặc là khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo, hoặc là khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án; nhưng Uỷ ban nhân dân tỉnh BT vẫn nhận đơn của ông H và ngày 8-7-2002 lại có công văn 1976/UBBT-NC trả lời đơn khiếu nại của ông H. Sau khi nhận được công văn số 1976/UBBT-NC , ngày 16-8-2002 ông H làm đơn khởi kiện vụ án hành chính đối với Quyết định số 15/QĐ-UB-BT ngày 5-1-1996. Việc ông H không khởi kiện trong thời hạn luật định là do có phần lỗi của cơ quan hành chính Nhà nước vì sau khi đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu lại tiếp tục nhận đơn khiếu nại của ông H và lại ra quyết định giải quyết lần nữa. Toà án cấp sơ thẩm coi đây là trở ngại khách quan khác quy định tại khoản 2 Điều 30 của Pháp lênh thụ lý đơn khởi kiện của ông H là có căn cứ.
Toà án cấp phúc thẩm đã quyết định huỷ bản án sơ thẩm để xác minh Quyết định số 196/QĐ-UB-BT ngày 7-2-2001 hay Quyết định số 1976/UB-BT ngày 18-7-2002 của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh BT là quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu là chưa xem xét đến những trở ngại khách quan mà người khởi kiện không khởi kiện trong thời gian luật định.
- Thụ lý vụ án hành chính không thuộc thẩm quyền:
Việc thụ lý, giải quyết các khiếu kiện tranh chấp quyền sử dụng đất đai sau ngày 1- 7-2004.
Theo Quy định tại Khoản 2 Điều 136, Khoản 3 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 thì kể từ ngày 01-7-2004 Toà án không còn thẩm quyền thụ lý và giải quyết bằng vụ án hành chính khi các đương sự khởi kiện đối với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Uỷ ban nhân dân có thẩm quyền. Hiện nay, có Toà án vẫn tiếp tục thụ lý giải quyết, là không đúng thẩm quyền. Ví dụ:
Ngày 12-4-2004 Uỷ ban nhân dân huyện TD ban hành Quyết định 149/QĐ-CT giải quyết tranh chấp ngõ đi chung giữa bà X và anh T. Sau khi nhận được Quyết định số 280/QĐ-CT ngày 18-5-2004 giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện TD, ngày 30-6-2004 bà Nguyễn Thị X đã làm đơn khởi kiện vụ án hành chính. Ngày 17- 8-2004 Toà án nhân dân tỉnh BN vẫn thụ lý giải quyết và sau đó đưa ra xét xử sơ thẩm, là không đúng thẩm quyền. Lẽ ra, trong trường hợp này Toà án nhân dân tỉnh BN phải căn cứ vào khoản 8 Điều 31 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (việc khởi kiện không thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án) để trả lại đơn khởi kiện của bà X đối với Quyết định số 149/QĐ-CT.
- Các loại việc khác.
Thẩm quyền về việc của Toà án được quy định tại Điều 11 của Pháp lệnh; nhưng một số Toà án đã thụ lý, giải quyết vụ án; sau đây là một số ví dụ:
- Trong các năm 1997,1998,1999 bà C đã có đơn gửi Ban quản lý chợ đề nghị được xếp lô hàng, nhưng sau mỗi lần giao lô bán hàng bà đã không bán đúng mặt hàng theo đăng ký mà tiếp tục bán mặt hàng khác. Do Ban quản lý chợ có ý kiến, bà C có đơn gửi Uỷ ban nhân dân thành phố LX yêu cầu ban quản lý chợ trả địa điểm bán tại lô số 11.
Ngày 16-4-2002 Uỷ ban nhân dân thành phố LX ban hành quyết định số 894/QĐ-UB giả quyết đơn của bà C với nội dung: bác đơn của bà C yêu cầu Uỷ ban nhân dân thành phố LX trả lại chỗ bán hàng tại lô số 11. Sau khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu bà C đã làm đơn khởi kiện. Tại Bản án hành chính sơ thẩm số 01/HCST ngày 15-10- 2003 Toà án nhân dân thành phố LX cho rằng việc khởi kiện của bà C là lĩnh vực quản lý thương mại nên căn cứ vào Khoản 10 Điều 11, Khoản 2 Điều 20,29, Khoản 1 Điều 56 quyết định bác yêu cầu khởi kiện của bà C. Như vậy việc thụ lý của Toà án là không đúng
thẩm quyền vì Quyết định số 894/QĐ-UB không phải là lĩnh vực cấp giấy phép, thu hồi giấy phép về kinh doanh.
- Ông Trương Hữu N là công chức trong biên chế thuộc Phòng Quản lý phát triển đô thị thành phố X từ năm 1991. Năm 2003, Uỷ ban nhân dân thành phố ra Quyết định số 02/QĐ-UB ngày 15-1-2003 cho ông N thôi việc với lí do “do yêu cầu sắp xếp lại tổ chức bộ máy của Phòng Quản lý phát triển đô thị”. Ông N khiếu nại, Uỷ ban nhân dân thành phố X ra quyết định số 136/QĐ-UB ngày 10-2-2003 với nội dung bác đơn của ông N.
Ngày 18-2-2003 ông N khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân thành phố X. Việc khởi kiện của ông N không thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà an, bởi vì Quyết định số 02/QĐ-UB ngày 15-1-2003 của Uỷ ban nhân dân thành phố X không phải là quyết định kỷ luật buộc thôi việc.
– Đánh giá chứng cứ thiếu khách quan, toàn diện:
Khi giải quyết vụ án hành chính, một số Toà án đánh giá chứng cứ thiếu khách quan, toàn diện. Cụ thể như vụ án sau:
Trong đơn khởi kiện cũng như các lời khai tại Toà án, ông H xin lại diện tích đất tại thửa 63 tờ bản đồ số 30 đường Huyền Trân Công Chúa (cũ) nay là số 146 đường Võ Thị Sáu hiện do công ty xuất nhập khẩu thuỷ sản BT quản lý, sử dụng. Trong quá trình thu thập chứng cứ, lời khai của ông Đ là con của ông T, của ông L - Đại diện công ty xuất nhập khẩu thuỷ sản tỉnh BT đều xác minh diện tích đất ông T đòi lại chính là diện tích đất mà ông T đã sử dụng từ 1955 đến 1975 và hiện nay Xí nghiệp đông lạnh thuộc Công ty xuất nhập khẩu thuỷ sản tỉnh BT đang quản lý và sử dụng, do Quyết định 11/QĐ/X2/BT ngày 31-12-1975 của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cách mạng tịch thu tài sản đối với ông T.
Toà án cấp phúc thẩm cho rằng cần phải “Xác định Quyết định số 11/QĐ/X2/BT ngày 31- 12-1975 của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cách mạng tỉnh BT có tịch thu lô đất số 63 tờ thứ 30 của đường Huyền Trân Công Chúa hay không” và phải “xác định lô đất số 63 tờ thứ 30 đường Huyền Trân Công Chúa trước kia có phải là số 146 đường Võ Thị Sáu, thành phố PT hiện nay do Xí nghiệp thuỷ sản PT đang sử dụng hay không” là không cần thiết và không thuyết phục.
- Việc đánh giá tính hợp pháp của quyết định xử phạt vi phạm hành chính bị khiếu kiện không chính xác:
Khi giải quyết việc khiếu kiện các quyết định xử phạt vi phạm hành chính, có Toà án đã không đánh giá chính xác tính hợp pháp của quyết định hành chính bị khiếu kiện (kể cả về thời hiệu ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan có thẩm quyền theo quy định tại khoản 1 Điều 56 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính).
Ví dụ: Xuất phát từ việc 5 hộ dân ở huyện X, tỉnh B có hành vi lấn chiếm đất đai, đoàn công tác Thanh tra của Uỷ ban nhân dân huyện X đã lập biên bản vi phạm hành chính ngày 27-11-2002. Nhưng trong thời gian 30 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính (theo quy định tại Khoản 1 Điều 56 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính) Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện X không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà lại ra văn bản gia hạn thời hạn cho chính mình thêm 30 ngày nữa. Đến ngày 24-01-2003 (56 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính) Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện mới ban hành các quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Nội dung của quyết định xử phạt bao gồm hình thức xử phạt chính bằng tiền, hình thức xử phạt bổ sung là buộc các hộ dân phải khôi phục lại tình trạng ban đầu do hành vi lấn chiếm đất đai.
Theo quy định tại Khoản 1 điều 56 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì quá 30 ngày, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt, trừ việc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả; nếu thấy cần thiết để có thêm thời gian xác minh do vụ việc phức tạp thì người có thẩm quyền xử phạt phải báo cáo với thủ trưởng trực tiếp bằng
văn bản xin gia hạn và việc gia hạn cũng không được quá 30 ngày. Nhưng trong vụ án này người có thẩm quyề xử phạt không tuân thủ quy định của pháp luật, như đã tự gia hạn thời hạn xử phạt cho chính mình và kéo dài thời hạn xử phạt đến 56 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm mới ban hành quyết định xử phạt trong đó có hình thức xử phạt chính bằng tiền là không đúng.
Khi xét xử, Toà án cấp phúc thẩm đã quyết định giữ nguyên toàn bộ nội dung Quyết định xử phạt vi phạm hành chính là không đúng pháp luật.
– Vi phạm thời hạn xét xử phúc thẩm:
Theo quy định tại Điều 60 của Pháp lệnh thì thời hạn xét xử phúc thẩm là 60 ngày, đối với vụ việc phức tạp thì không quá 90 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ do Toà án cấp sơ thẩm gửi đến; nhưng một số Toà án cấp phúc thẩm đã không tuân thủ mà để quá thời hạn nêu trên mới đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm, cá biệt có vụ để quá thời hạn xét xử nhiều năm.
Ví dụ: Tại Bản án hành chính sơ thẩm, số 01/HCST ngày 20-6-2000 Toà án nhân dân thị xã RG đã quyết định bác đơn khởi kiện của bà T có đơn kháng cáo. Ngày 27-6- 2000 Toà án nhân dân thị xã RG dã chuyển toàn bộ hồ sơ đến Toà án nhân dân tỉnh KG, nhưng cho đến 26-6-2004 Toà án nhân dân tỉnh KG vẫn chưa đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm. Như vậy là đã vi phạm thủ tục tố tụng.
– Vi phạm điểm 16 Nghị quyết 03/2003/NQHĐTP ngày 18-04-2003 của Hội đồng thẩm phán về quyết định của Toà án trong bản án hành chính
Điểm 16 Nghị quyết trên quy định các nội dung chính của bản án, trong đó có phần quyết định của bản án. Tuỳ vào từng trường hợp cụ thể mà Toà án có thể có một hoặc một số quyết định, trong đó có quyết định chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu của người khởi kiện, huỷ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật. Pháp luật không có quy định nào giao cho Toà án có thẩm quyền khi giải quyết vụ án hành chính
“làm thay” công việc của các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước. Trong thực tế khi xét xử, phần quyết định của bản án còn nhiều Toà án “lấn sân” cơ quan quản lý nhà nước. Sau đây là một số ví dụ:
- Tại Bản án hành chính phúc thẩm số 15/HCPT ngày 15-7-2003 Toà án nhân dân thành phố H đã quyết định huỷ Quyết định số 114/QĐ-UB của Uỷ ban nhân dân quận MH, nhưng lại “Dành quyền cho đương sự khởi kiện thừa kế theo thủ tục dân sự”.
- Tại bản án hành chính phúc thẩm số 05/HCPT ngày 16-5-2003 Toà án nhân dân tỉnh C đã quyết định sửa toàn bộ Bản án hành chính sơ thẩm, huỷ Quyết định số 1560/QĐ-UB của Uỷ ban nhân dân huyện CN; nhưng lại “giữ y diện tích đất có tứ cận theo Quyết định số 1560/QĐ-UB cho ông D (người khởi kiện) sử dụng”.
- Tại bản án hành chính phúc thẩm số 05/HCPT ngày 3-3-2004 Toà án nhân dân tỉnh BT đã quyết định huỷ Quyết định của Uỷ ban nhân dân huyện TP nhưng lại: “đình chỉ việc giải quyết theo thủ tục hành chính đối với việc tranh chấp đất nêu trên”.
– Thu thập chứng cứ không đảm bảo pháp lý:
Theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 20 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì các đương sự có quyền đưa ra các tài liệu, chứng cứ; theo quy định tại điểm a Khoản 3 Điều 20 của Pháp lệnh các đương sự có nghĩa vụ cung cấp đầy đủ, kịp thời các tài liệu, chứng cứ có liên quan theo yêu cầu của Toà án. Cũng theo quy định tại điều 5 của Pháp lệnh thì người khởi kiện phải làm đơn kiện theo quy định tại điều 30 Pháp lệnh này, có nghĩa vụ cung cấp bản sao, quyết định hành chính hoặc quyết định kỷ luật buộc thôi việc, bản sao quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, cung cấp các chứng cứ khác để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Người bị kiện có nghĩa vụ cung cấp bản sao văn bản
quy phạm pháp luật cũng như bản sao các văn bản, tài liệu khác mà căn cứ vào đó để ra các quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc. Khi cần thiết Toà án có thể xác minh, thu thập chứng cứ hoặc yêu cầu đương sự, cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức hữu quan cung cấp tài liệu, chứng cứ nhằm giải quyết vụ án hành chính được chính xác.
Thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính theo trình tự giám đốc thẩm đã gặp không ít các vụ án hành chính mà Toà án các cấp đã bỏ qua một trong những nguyên tắc đã được quy định ở các điều luật viện dẫn trên, nhất là đối với các vụ án các bên đương sự còn có tranh chấp về tính chính xác của văn bản đó. ở các vụ án đó Toà án coi một số văn bản phôtô không có thị thực, công chứng của cơ quan có thẩm quyền, nhất là các văn bản chính yếu như quyết định hành chính lần đầu, quyết định trả lời khiếu nại…. để xem là những văn bản có giá trị pháp lý để đánh giá chứng cứ là không tuân thủ theo nguyên tắc trên.