Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo
II.. Vai trò của Quốc hội một số nước trong tiếp nhận, xử lý đơn thư khiếu nại, dân nguyên
2.2.1. Thanh tra Quốc hội
Định chế Thanh tra Quốc hội được xem là đóng góp quan trọng nhất của Thụy Điển đối với sự phát triển của luật hiến pháp quốc tế. Tổ chức Thanh tra Quốc hội Thụy Điển bắt đầu hoạt động vào năm 1810 và từng là tổ chức duy nhất trên thế giới trong hơn 100 năm. Nước thứ hai thành lập tổ chức này là Phần Lan vào năm 1919 và sau đó là Đan Mạch vào những năm 1950. Theo truyền thống của các nước Bắc Âu này, Quốc hội coi Thanh tra Quốc hội là các công chức có nhiệm vụ thay mặt Quốc hội giám sát cơ quan hành pháp. Thanh tra Quốc hội báo cáo những phát hiện của mình với Quốc hội, cơ quan giám sát cao nhất của một hệ thống dân chủ. Với tính chất điển hình, dưới đây sẽ trình bày về mô hình Thanh tra Quốc hội của Thụy Điển.
a- Thẩm quyền, chức năng, vai trò
Trong tiếng Thụy Điển, từ Thanh tra (Ombudsman) dùng để chỉ một đại diện, một người có nhiệm vụ chăm lo đến lợi ích của người khác. Mục đích chính của hoạt động thanh tra Quốc hội Thuỵ Điển là bảo vệ các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền và bảo vệ các quyền và tự do của cá nhân như đã được ghi trong Hiến pháp và luật pháp Thụy Điển. Thanh tra Quốc hội giám sát tất cả các cơ quan chính phủ và chính quyền địa phương cũng như từng quan chức, những người sử dụng quyền lực công. Nhưng họ không giám sát các bộ trưởng, nghị sỹ hay đại biểu các hội đồng dân cử địa phương.
Thanh tra viên có quyền truy cập tất cả các hồ sơ và tài liệu chính thức, thậm chí kể cả tài liệu mật, và tất cả mọi quan chức phải cung cấp cho thanh tra viên bất cứ thông tin gì họ yêu cầu và giúp đỡ họ trong công tác điều tra và các phương diện khác. Thanh tra cũng có quyền yêu cầu công tố viên giúp đỡ. Thanh tra có quyền khởi tố các viên chức vi phạm pháp luật trong phạm vi quyền hạn của họ; đề xuất các hình thức kỷ luật như cắt lương, tạm nghỉ việc hoặc đuổi việc; cảnh cáo hoặc phê bình các quan chức thiếu trách nhiệm; khuyến nghị về từng vụ việc cụ thể để hoàn thiện việc áp dụng luật pháp đồng bộ và thích hợp; thanh tra viên có quyền gửi những đề xuất hoặc yêu cầu sửa đổi luật pháp thẳng cho nội các hoặc Riksdag.
Tuy nhiên, giải quyết khiếu nại mới là thẩm quyền quan trọng nhất của Thanh tra Quốc hội Thuỵ Điển. Điểm đáng chú ý là thông thường một Thanh tra sẽ không xem xét vụ việc đang còn chờ giải quyết tại tòa án hay một cấp hành chính hoặc có khả năng kháng cáo. Bất cứ tòa án nào hoặc cấp hành chính nào, và bất cứ quan chức nào cũng phải cung cấp cho Thanh tra những thông tin và báo cáo mà họ yêu cầu – kể cả các tài liệu mật, điều này nghĩa là kể cả cảnh sát mật hay các lực lượng vũ trang cũng phải bàn giao các tài liệu mật cho Thanh tra nếu được yêu cầu. Đặc biệt, bất kỳ người nào, dù là công dân Thuỵ Điển hay người nước ngoài, đang sống ở Thuỵ Điển hay ở nước khác đều có quyền khiếu nại, miễn là người đó tin chắc rằng, “ông/bà ta hoặc người nào đó đã bị đối xử sai trái hoặc bất công bởi cơ quan công quyền”. Triết lý của quy định hơi lạ thường này là: mọi công dân cần được tạo điều kiện để họ tin rằng, họ có chỗ mà kêu về hành vi của công quyền, và công quyền phải dè chừng rằng, bất kỳ hành vi nào của công quyền cũng chịu soi xét của công dân.
Vì có chức năng như vậy, khi nói về vai trò của cơ quan Thanh tra, theo các chuyên gia Thuỵ Điển, khó có thể hình dung được Hiến pháp Thụy Điển mà lại không có cơ quan Thanh tra Quốc hội. Họ hoạt động như một nhân tố bình ổn trong xã hội Thụy Điển bằng cách truyền cảm giác tin cậy cho những công dân bình thường khi giao dịch với các cấp chính quyền. Khi Thanh tra Quốc hội tuyên bố công khai đánh giá của họ về một quan chức nào đó, nó có tác động như một bản án công luận. Qua đó, công dân có thể thấy rằng các sai phạm trong bộ máy hành chính sẽ không thoát khỏi trừng phạt. Sức ép này càng tăng thêm bởi sự trợ giúp của báo chí.
Cơ quan Thanh tra cũng hỗ trợ rất nhiều cho các cấp chính quyền bằng cách cung cấp những khuyến nghị pháp lý về thủ tục hành chính và tư pháp. Trên thực tế, thông thường các cấp thẩm quyền xem các tuyên bố chính thức của cơ quan Thanh tra như một kết luận pháp lý, mặc dù về mặt chính thức thì không phải vậy. Một trong những chức năng quan trọng nhất của cơ quan Thanh tra Quốc hội là tham gia vào việc phát triển luật hành chính và thủ tục của Thụy Điển. Thanh tra cũng có thể đẩy nhanh vụ việc giữa công dân và bộ máy công quyền bằng cách liên hệ với cấp thẩm quyền.
Thực ra, chỉ có khoảng 12 – 14% tổng số khiếu nại gửi tới Thanh tra Thụy Điển được cơ quan này kết luận có sai phạm. Tuy nhiên, con số này không có nghĩa rằng Thanh tra là vô dụng đối với phần lớn những người khiếu nại. Ngược lại, nó cho thấy, trong phần lớn các trường hợp, người dân có thể tin tưởng vào bộ máy công quyền khi Thanh tra Quốc hội đã kiểm chứng. Hơn nữa, việc công dân khiếu nại lên Thanh tra Quốc hội, và Thanh tra làm việc một cách công tâm, nghiêm minh khiến cho các công quyền phải giữ mình.
Nhìn chung, kinh nghiệm của Thụy Điển chứng tỏ rằng Thanh tra Quốc hội có thể đóng vai trò rất lớn trong việc bảo vệ quyền của các cá nhân. Mặc dù cơ quan Thanh tra không bao giờ có thể thay thế được các cơ quan bảo vệ pháp luật chính qui như tòa án hay công tố, nó có thể là một sự bổ sung không thể thiếu cho các cơ quan đó. Không phải ngẫu nhiên mà một nhà nghiên cứu nhận xét, “Thanh tra Quốc hội Thuỵ Điển thu hút sự chú ý
rộng rãi của toàn thế giới như một phương thức kiểm soát bộ máy hành chính quan liêu”, bảo vệ các quyền của công dân trước nguy cơ lạm quyền của công quyền và người của công quyền.
b- Quy trình, thủ tục làm việc
Ở Thụy Điển và các nước Bắc Âu, Thanh tra Quốc hội tự quyết định về các thủ tục của mình, tự do lựa chọn đối tượng thanh tra, các vấn đề cần lưu ý, và các khiếu nại cần được điều tra. Quyết định/phán quyết của Thanh tra là không thể kháng nghị. Thanh tra Quốc hội tiến hành điều tra các vụ việc dựa trên đơn thư khiếu nại của công dân hoặc tự mình có thể khởi xướng.
Khiếu nại của công dân phải được làm bằng văn bản, gửi đến bằng đường bưu điện, fax và cả thư điện tử. Mỗi năm Thanh tra Quốc hội Thụy Điển nhận được khoảng 5500 đơn khiếu nại. Thanh tra chỉ điều tra các trường hợp xảy ra từ 2 năm trở lại, trừ khi có lý do đặc biệt. Các thư nặc danh không được xử lý như khiếu nại nhưng có thể là cơ sở để cơ quan này chủ động khởi xướng điều tra.
Có hai cách thức điều tra khiếu nại khác nhau. Hoặc là điều tra sơ bộ,hoặc điều tra đầy đủ.Trong điều tra sơ bộ, nếu thông tin nhận được từ cấp thẩm quyền/quan chức đó cho thấy không có đủ lý do khiếu nại, vụ việc sẽ được kết luận. Nếu cần điều tra đầy đủ, khiếu nại được gửi tới người đứng đầu cấp thẩm quyền có liên quan. Cấp thẩm quyền đó được yêu cầu tiến hành điều tra nội bộ và trong nhiều trường hợp, cấp thẩm quyền cũng phải gửi tuyên bố/phát biểu bằng văn bản tới Thanh tra Quốc hội về hoàn cảnh trường hợp cụ thể.
Khi công việc điều tra kết thúc, Thanh tra Quốc hội đưa ra kết luận của mình, thường rất chi tiết và trên nhiều khía cạnh được viết theo phong cách của bản án. Chúng được gửi đến các phương tiện truyền thông, thu hút sự quan tâm của các thành viên của Riksdag, các thẩm phán, các công chức v.v… và sau đó được in trong báo cáo thường niên của Thanh tra. Các quyết định của Thanh tra Quốc hội cũng được các cơ quan trung ương có liên quan phân phát tới các cấp dưới.
Thanh tra Quốc hội cũng được quyền tự chủ động khởi xướng điều tra. Phần lớn các vụ việc này được khởi xướng trên cơ sở các ghi nhận từ quá trình thanh tra. Đôi khi các báo cáo trên báo, đài hay TV cũng là lý do để các Thanh tra mở cuộc điểu tra. Khiếu nại nặc danh cũng có thể dẫn tới điều tra. Tỷ lệ kết luận phê phán trong các vụ việc do Thanh tra khởi xướng thường chiếm khoảng 80% nếu so sánh với 10% trong số các trường hợp khiếu nại.
Các hoạt động thanh tra cũng là một phần hoạt động quan trọng của Thanh tra Quốc hội. Bốn Thanh tra viên làm việc cùng nhau khoảng 50 – 60 ngày/năm để thanh tra các cấp thẩm quyền từ nhà nước đến địa phương như chính quyền tỉnh, tòa án quận, cảnh sát, nhà giam, các cơ quan bảo hiểm xã hội, bệnh viện và nhà chức trách quân sự.
Theo Đạo luật về Thanh tra năm 1986, Thanh tra Quốc hội phải trình báo cáo bằng văn bản lên Riksdag (Quốc hội Thuỵ Điển) không muộn hơn ngày 15/11 hàng năm về năm hoạt động vừa qua (1/7 – 30/6). Báo cáo Thường niên của Thanh tra thường khoảng 500 trang và liệt kê tất cả các vụ việc Thanh tra đã xử lý. Ủy ban Hiến pháp của Riksdag nghiên cứu báo cáo, và báo cáo lên Riksdag. Báo cáo của Ủy ban có thể được thảo luận ở phiên họp toàn thể của Riksdag. Báo cáo Thường niên này cũng thu hút sự quan tâm của các thẩm phán, các công chức, giáo sư luật v.v…Tuy nhiên, nội dung những buổi báo cáo này không được phổ biến rộng rãi ra bên ngoài. Đã có đề nghị công khai những buổi báo cáo của Thanh tra Quốc hội, nhưng cho đến nay các Thanh tra Quốc hội vẫn chưa tự nguyện chấp nhận đề nghị này.
c- Các nguyên tắc hoạt động
Để hoạt động có hiệu quả, cơ quan Thanh tra Quốc hội cần phải hoàn toàn độc lập đối với quyền lực hành pháp, được hưởng mức độ độc lập rất lớn trong quan hệ với Quốc hội đồng thời được sự ủng hộ hoàn toàn của Quốc hội. Hơn nữa, cơ quan này cần được định hình theo cách thức phù hợp với hệ thống chính phủ hiện hành; để quảng đại công chúng cũng như các quan chức có thể tìm hiểu được dễ dàng.
Thanh tra Quốc hội cần có quyền lực điều tra rộng rãi và quyền thông báo cho công chúng về kết quả điều tra của mình. Việc cơ quan này có thể chủ động mở cuộc điều tra làm tăng đáng kể hiệu quả hoạt động.
Để nhận được sự tôn trọng của các cấp thẩm quyền, Thanh tra viên Quốc hội cần phải có kiến thức sâu rộng về các hoạt động mà họ đang giám sát cũng như về luật pháp có liên quan. Họ phải biết họ đang nói về cái gì và họ nhất thiết phải thuyết phục được các cấp thẩm quyền là họ đúng.
Công việc của Thanh tra Quốc hội phải dựa trên cơ sở các nguyên tắc công bằng và vô tư không thiên vị, để giữ được lòng tin tưởng của quảng đại công chúng cũng như sự tôn trọng của các cấp thẩm quyền và các quan chức chịu sự giám sát của họ.
Để tránh cho các Thanh tra viên không bị ngập trong đơn thư khiếu nại không thích hợp, cần phải thông tin cho công chúng không chỉ về sự tồn tại và nhiệm vụ của Thanh tra Quốc hội mà còn về những giới hạn của cơ quan này.
Cuối cùng, quan hệ với truyền thông đóng một vai trò cực kỳ quan trọng trong hoạt động của một cơ quan Thanh tra Quốc hội để tăng sức ép lên công quyền, đồng thời giúp công quyền và công chúng hiểu về Thanh tra Quốc hội.