Trình tự, thủ tục hành chính trong công tác xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo phải tuân thủ theo các quy định của pháp luật và phải được tiến hành theo một quy trình khoa học, chặt chẽ. Đồng thời được tiến hành theo các bước sau:
* Bước 1: Phân loại và xử lý sơ bộ. Đây là bước nghiên cứu, xem xét nhanh để xác định bước đầu các đơn không đủ điều kiện để xử lý và những vụ việc phải có những biện pháp ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm an toàn cho người tố cáo theo quy định của pháp luật. Qua phân loại và xử lý sơ bộ, cần xác định được một số loại đơn thư chủ yếu sau đây:
Một là, các đơn khiếu nại không đủ điều kiện để xử lý: Đây là những đơn khiếu nại về một vụ việc không thuộc thẩm quyền giải quyết hoặc đơn khiếu nại về vụ việc đã có quyết định giải quyết lần hai và đã được hướng dẫn, nhưng vì nhiều lý do khác nhau, người khiếu nại tiếp tục gửi đơn. Cũng cần lưu ý là hiện nay theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, ngày 29/11/2005 thì một trong những loại đơn khiếu nại không đủ điều kiện xử lý là đơn khiếu nại về vụ việc đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, chứ không phải là loại đơn khiếu nại đã có quyết định giải quyết cuối cùng như trước kia. Sở dĩ như vậy là vì Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 29/11/2005 đã không còn sử dụng khái niệm quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng và đã bãi bỏ các quy định có liên quan về thẩm quyền, thủ tục ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Đây cũng chính là một trong những điểm mới quan trọng trong xử lý, giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay.
Việc phân loại đơn khiếu nại không đủ điều kiện để xử lý có thể tiến hành bằng sổ (nếu như cơ quan đơn vị chưa xây dựng phần mềm xử lý đơn thư) hoặc có thể thể tiến hành trên máy tính. Cán bộ xử lý đơn chỉ cần nạp các thông tin về họ tên, địa chỉ của người viết đơn vào máy tính và với chương trình quản lý đơn thư đã được cài đặt sẵn, máy tính sẽ cho kết quả xác định loại đơn này. Tuy nhiên, dù thực hiện trên máy tính hoặc thực hiện bằng phương sổ theo dõi thì sau khi xác định được các đơn trùng lặp về họ tên, địa chỉ người viết đơn, cán bộ xử lý đơn cũng phải tiến hành rà soát, đối chiếu nội dung đơn.
Sau khi phân loại và đã xác định được loại đơn khiếu nại không đủ điều kiện xử lý thì căn cứ vào Luật Khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung các năm 2004 và năm 2005 và Khoản 5- Điều 6, Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ: đối với đơn khiếu nại không thuộc thẩm quyền giải quyết, đơn khiếu nại về vụ việc đã có quyết định giải quyết lần hai thì cơ quan nhận được đơn không có trách nhiệm thụ lý mà thông báo, trả lời và chỉ dẫn cho người khiếu nại bằng văn bản. Việc chỉ dẫn, trả lời chỉ thực hiện một lần đối với một vụ việc khiếu nại. Trong trường hợp người khiếu nại gửi kèm các giấy tờ, tài liệu là bản gốc liên quan đến vụ việc khiếu nại thì cơ quan nhận được trả lại các giấy tờ, tài liệu đó cho người khiếu nại.
Hai là, các đơn tố cáo không đủ điều kiện để xử lý, bao gồm đơn tố cáo nặc danh, mạo danh, đơn tố cáo không có chữ ký trực tiếp mà sao chụp chữ ký và đơn tố cáo đã được cấp có thẩm quyền giải quyết nay tố cáo lại nhưng không có thêm bằng chứng mới.
Trước hết, nói về đơn tố cáo nặc danh, mạo danh: hiện nay, các đơn tố cáo nặc danh, mạo danh chiếm tỷ lệ khá lớn; khi xử lý sơ bộ cần đưa các loại đơn sau đây vào loại nặc danh, mạo danh:
- Đơn không ký tên người tố cáo;
- Đơn mạo danh một tập thể (ví dụ: tập thể cán bộ nhân viên công ty X, tập thể bà con nông dân thôn Y...)
- Đơn có tên nhưng không có rõ địa chỉ người tố cáo.
- Đơn không có chữ ký trực tiếp mà sao chụp chữ ký.
Đối với những đơn tố cáo đã được cấp có thẩm quyền giải quyết khi xử lý cần lưu ý:
Nội dung tố cáo tiếp thể hiện trong đơn không có gì mới và người tố cáo cũng không có thêm tài liệu chứng cứ mới thì sẽ được coi là đơn không đủ điều kiện để xử lý. Đối với loại đơn tố cáo không đủ điều kiện để xử lý thì căn cứ vào Điểm c, Khoản 1, Điều 38, Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ : “không xem xét, giải quyết những tố cáo giấu tên, mạo tên, không rõ địa chỉ, không có chữ ký trực tiếp mà sao chụp chữ ký hoặc những tố cáo đã được cấp có thẩm quyền giải quyết nay tố cáo lại nhưng không có bằng chứng mới”.
Ba là, những đơn thư khiếu nại, tố cáo phản ánh những vụ việc nghiêm trọng, cần phải có ngay những biện pháp cấp bách: Đây là những đơn thư cần phải được xử lý kịp thời nhằm ngăn ngừa những hậu quả xấu xảy ra, do đó cần sớm được xác định, phân loại và có biện pháp xử lý. Những đơn thư phản ánh những loại việc dưới đây có thể coi là nghiêm trọng và phải có biện pháp cấp bách:
- Những đơn thư phản ánh khiếu nại và tố cáo phức tạp, gay gắt, có những dấu hiệu của “điểm nóng”, với sự tham gia của nhiều người, phạm vi ảnh hưởng rộng và có khả năng lan toả sang các địa phương khác.
- Những đơn thư phản ánh vụ việc liên quan đến chính sách dân tộc và tôn giáo, nhạy cảm và dễ bùng phát.
- Những đơn thư thông tin về một hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng đang xảy ra hoặc sẽ xảy ra.
- Những đơn thư tố cáo mà người tố cáo phản ánh việc họ đang bị truy bức, trả thù, trù dập.
Đối với những đơn thư nêu trên, cán bộ xử lý đơn thư phải báo cáo ngay với thủ trưởng cơ quan, đơn vị để có những biện pháp kịp thời. Việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật được đưa ra trên cơ sở các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005, và Nghị định số 136/2006/NĐ- CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ. Điều 66, Luật Khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung các năm 2004 và năm 2005 quy định: “...Trong trường hợp cấp thiết, cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp nhận tố cáo phải báo ngay cho cơ quan có trách nhiệm để áp dụng biện pháp ngăn chặn kịp thời hành vi vi phạm pháp luật; áp dụng biện pháp cần thiết để bảo đảm an toàn cho người tố cáo khi họ yêu cầu”. Còn tại khoản 3, Điều 38, Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ quy định: “Trong trường hợp thủ trưởng cơ quan nhà nước các cấp, các ngành nhận được thông tin người tố cáo bị đe doạ, trù dập, trả thù thì phải có trách nhiệm chỉ đạo hoặc phối hợp với cơ quan chức năng liên quan làm rõ, có biện pháp bảo vệ người tố cáo, ngăn chặn và đề nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật người có hành vi đe doạ, trù dập, trả thù người tố cáo”.
*Bước 2: Nghiên cứu đơn.
Sau khi đã xử lý qua bước 1, những đơn thư không đủ điều kiện xử lý đã được phân loại riêng, số còn lại sẽ được nghiên cứu để có hướng xử lý. Việc nghiên cứu đơn bao gồm nghiên cứu nội dung trình bày trong đơn và nội dung những tài liệu mà người khiếu nại, tố cáo gửi kèm. Đây là một công việc quan trọng và đòi hỏi sự cẩn trọng. Do tình trạng các đơn thư khiếu nại, tố cáo hiện nay chưa được chuẩn hoá, mẫu hoá cho nên kết cấu của các đơn thư được trình bày rất đa dạng. Nội dung của đơn lại phụ thuộc nhiều vào trình độ hiểu biết và khả năng diễn đạt của người viết. Thậm chí có những đơn thư trình bày nhiều vấn đề dàn trải, lại có những đơn thư không thể hiện rõ yêu cầu của người viết.
Vì vậy, bước nghiên cứu phải đơn được thực hiện kỹ càng theo trình tự:
+ Đọc và tóm tắt nội dung đơn
+ Ghi chép nội dung vụ việc vào sổ xử lý đơn hoặc đưa những thông tin đó vào máy tính.
Yêu cầu quá trình nghiên cứu đơn là phải xác định đúng nội dung khiếu nại, tố cáo và yêu cầu của người khiếu nại, tố cáo; cụ thể là phải xác định những điểm sau:
+ Nội dung đơn đề cập những vấn đề gì? Khiếu nại hay tố cáo? Có thể trong một đơn vị, người khiếu nại, tố cáo trình bày rất nhiều nội dung, cách thức trình bày có thể lan man, không có trọng tâm, trọng điểm, do đó, khi nghiên cứu đơn phải chắt lọc và xác định bản chất của vụ việc là gì, vấn đề gì, nội dung nào là chủ yếu.
Trong trường hợp một đơn đề cập nhiều nội dung, nêu ra nhiều yêu cầu thì với từng nội dung, từng yêu cầu đó đã được cơ quan nào giải quyết? Giải quyết như thế nào?
+ Xác định những đề nghị, yêu cầu của người viết đơn. Điều cần lưu ý ở đây là phải xác định những đề nghị, yêu cầu mang tính mấu chốt bởi vì có nhiều trường hợp, người viết đơn không đi thẳng vào những đề nghị của mình mà thường trình bày vòng vo, kể lể dài dòng, dễ làm cho người nghiên cứu đơn xác định không chính xác yêu cầu của họ.
* Bước 3: Xử lý đơn
1- Đối với đơn khiếu nại: Có hai loại khiếu nại chủ yếu tương ứng với hai cách xử lý khác nhau.
+ Đối với đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết: Cán bộ xử lý đơn trước hết cần xác định thẩm quyền giải quyết của cơ quan, đơn vị mình trên cơ sở các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại được xác định tại Mục 2, Chương II, Luật Khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung các năm 2004 và năm 2005 và Mục 2, Chương I, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ. Nếu như vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan, đơn vị mình thì bước tiếp theo là phải nghiên cứu, xem đơn khiếu nại có đủ điều kiện thụ lý để giải quyết không. Theo Điều 32 của Luật Khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung các năm 2004 và năm 2005 thì những khiếu nại thuộc một trong các trường hợp sau đây không được thụ lý để giải quyết:
“1- Quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại;
2- Người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà không có người đại diện hợp pháp;
3- Người đại diện không hợp pháp;
4- Thời hiệu khiếu nại, thời hạn khiếu nại tiếp đã hết;
5- Việc khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;
6- Việc khiếu nại đã được Toà án thụ lý để giải quyết hoặc đã có bản án, quyết định của Toà án.
Sau khi nghiên cứu, nếu thấy khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan, đơn vị mình và có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật thì cán bộ xử lý đơn báo cáo thủ trưởng cơ quan, đơn vị để làm thủ tục thụ lý. Việc thụ lý để giải quyết được thực hiện trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại và phải thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết (các Điều 34 và 41 của Luật Khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung các năm 2004 và năm 2005). Trong trường hợp xét thấy vụ việc khiếu nại tuy thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan đơn vị mình nhưng không đủ điều kiện thụ lý (do hết thời hiệu, thời hạn, do người khiếu nại không phải là người có quyền, lợi ích hợp pháp chịu tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại...) thì trả lời bằng văn bản cho người khiếu nại biết rõ lý do.
Ngoài ra, cần lưu ý trường hợp đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ
quan, đơn vị mình và đủ điều kiện để thụ lý giải quyết nhưng lại do nhiều người cùng ký tên vào đơn. Trường hợp này được xử lý bằng cách hướng dẫn người khiếu nại viết thành đơn riêng, trình bày rõ nội dung và yêu cầu cụ thể của mình để thực hiện việc khiếu nại theo quy định tại Khoản 1, Điều 6, Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ.
- Đối với đơn khiếu nại không thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan, đơn vị mình: Về nguyên tắc, đối với những đơn khiếu nại không thuộc thẩm quyền thì cơ quan, đơn vị nhận được sẽ thông báo và hướng dẫn cho người khiếu nại bằng văn bản. Cán bộ xử lý đơn có thể dùng mẫu “phiếu hướng dẫn” trong đó chỉ rõ cơ quan có thẩm quyền giải quyết và đề nghị người khiếu nại đến đúng cơ quan có thẩm quyền để thực hiện việc khiếu nại. Việc hướng dẫn chỉ thực hiện một lần đối với một vụ việc khiếu nại. Nếu như người khiếu nại có gửi kèm theo đơn các giấy tờ, tài liệu là bản gốc liên quan đến vụ việc khiếu nại thì trả lại các giấy tờ, tài liệu đó cho người khiếu nại. Tuy nhiên, trong quá trình xử lý đơn khiếu nại cần đặc biệt lưu ý trường hợp khiếu nại không thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan, đơn vị mình nhưng lại thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan, đơn vị cấp dưới trực tiếp. Đối với trường hợp này, cán bộ xử lý đơn cần báo cáo với thủ trưởng cơ quan, đơn vị mình để có biện pháp xử lý. Khoản 4, Điều 6, Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ quy định: “ Đối với đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền của cấp dưới nhưng quá thời hạn quy định mà chưa được giải quyết thì Thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên yêu cầu cấp dưới giải quyết, đồng thời có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc việc giải quyết của cấp dưới và áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền để xử lý đối với người thiếu trách nhiệm hoặc cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại đó. Trong trường hợp cần áp dụng biện pháp vượt quá thẩm quyền của mình thì kiến nghị cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền để xử lý”.
- Ngoài ra, trong quá trình xử lý đơn khiếu nại cần lưu ý những trường hợp đơn vừa có nội dung khiếu nại, vừa có nội dung tố cáo. Trên thực tế, nhiều khi người khiếu nại lồng thêm những nội dung tố cáo vào trong vụ việc khiếu nại để nhằm nhấn mạnh thêm tính chính đáng trong các yêu cầu của mình. Ví dụ: Khi khiếu nại đòi được cấp đất, người khiếu nại thông thường đưa thêm nội dung tố cáo một số cán bộ lợi dụng chức quyền, tuỳ tiện cấp đất cho người thân thích hoặc có biểu hiện tiêu cực trong việc cấp đất cho một vài đối tượng cụ thể... Đối với những đơn có cả nội dung khiếu nại và nội dung tố cáo thì cán bộ xử lý đơn phải tách nội dung khiếu nại ra khỏi nội dung tố cáo rồi mới tiến hành xử lý.
Nội dung khiếu nại sẽ được xử lý như trên, tuỳ theo vụ việc có thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan, đơn vị mình hay không, có đủ điều kiện thụ lý để giải quyết hay không; còn nội dung tố cáo sẽ được xử lý như đối với đơn tố cáo được trình bày ở phần sau.
2- Đối với đơn tố cáo: Có 3 loại đơn tố cáo chủ yếu tương ứng với 3 cách xử lý khác nhau:
- Đối với đơn tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan, đơn vị mình: Nếu như xác định đơn tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan, đơn vị mình thì cán bộ xử lý đơn phải báo cáo với thủ trưởng cơ quan, đơn vị để thụ lý, giải quyết theo quy định của pháp luật. Việc thụ lý phải được tiến hành chậm nhất là 10 ngày, kể từ ngày nhận được tố cáo. Sau khi đã thụ lý, cán bộ xử lý đơn dùng mẫu “giấy báo tin” để thông báo cho người tố cáo biết. Việc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo là một công việc phức tạp bởi vì phạm vi các vấn đề mà công dân tố cáo rất rộng, không chỉ liên quan đến cán bộ, công chức, viên chức trong các cơ quan nhà nước mà còn liên quan đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác; không chỉ liên quan đến thẩm quyền quản lý trong nội bộ các cơ quan, tổ chức mà còn liên quan đến phạm vi quản lý theo lãnh thổ theo ngành và lĩnh vực. Do đó, khi xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo của cơ quan, tổ chức, đơn vị cần