III. NHỮNG ĐỀ XUẤT VÀ KIẾN NGHỊ
4. Một số giải pháp đổi mới việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật
Những vấn đề đã nêu và phân tích cho thấy, chất lượng và hiệu quả của việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật ở nước ta hiện nay vẫn chưa được như mong muốn của nhà nước khi xây dựng cơ chế này60. Để đổi mới việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật trong thời gian tới, xin đề xuất một số giải pháp bước đầu như sau:
4.1 Hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật
Hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật là giải pháp cơ bản và quan trọng nhất trong việc đổi mới việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật, bởi lẽ
58 Báo Đời sống và pháp luật ngày 27/11/2007.
59 Báo VietNamNet ngày 20/5/2004.
60 Tham khảo: Cơ chế giải quyết khiếu kiện còn mang nặng tính quan liêu, Viet Nam net ngày 11/10/2006;
- Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính, http://www.vnanet.vn 26/03/2004;
- Đổi mới cơ chế và nâng cao hiệu quả, hiệu lực giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam, Báo Tuổi trẻ điện tử, Thứ Năm, 11/12/2003;
- Đồng tình kiểu ấy chỉ tổ chết dân, Người đại biểu Nhân dân ngày 04/10/2006;
- Thẩm phán ngại va chạm với quan chức bị kiện, http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2008/01/3B9FEA47/;
- Toà án tỉnh có thể xử được Chủ tịch tỉnh? Viet Nam net ngày 27/02/2004;
- Chưa kiểm điểm cơ quan giải quyết khiếu nại sai? VietNamNet ngày 20/05/2004 (GMT+7);
- Vì sao khiếu nại, tố cáo gia tăng? Báo Thanh Niên ngày 01/11/2006…
trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân như nước ta thì hệ thống pháp luật phải được xây dựng, hoàn thiện theo hướng đảm bảo quyền lực nhà nước phải do pháp luật quy định, quyền lực nhà nước chỉ được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật và quyền lực nhà nước phải bị kiểm soát bởi chính pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; đồng thời khắc phục tình trạng lạm quyền, quan liêu từ phía các cơ quan nhà nước. Trong bối cảnh hiện tại, để đảm bảo tính khả thi thì việc hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật ở nước ta nên theo lộ trình như sau:
4.1.1 Xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn quy trình, thủ tục và thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật
Để triển khai thực hiện quyền khiếu nại và được giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức trong khi chưa kịp xây dựng, trình Quốc hội ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo mới (theo hướng tách thành hai đạo luật độc lập là Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại và Luật Tố cáo và giải quyết tố cáo), Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền phải ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hoá và hướng dẫn thi hành, tạo cơ sở pháp lý đồng bộ cho hoạt động giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức, viên chức nhà nước. Hoạt động này có ý nghĩa quan trọng, tạo cơ sở, tiền đề để đưa những quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo vào cuộc sống. Vì vậy, trước mắt Bộ Nội vụ cần nhanh chóng xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn quy trình, thủ tục và thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước; viên chức trong các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công và cán bộ lãnh đạo, quản lý các doanh nghiệp nhà nước để đảm bảo tất cả khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức, viên chức đều có cơ sở pháp lý để giải quyết61. Mặt khác, nếu được ban hành và tổ chức thực hiện thì các văn bản này cũng là những cơ sở pháp lý quan trọng để tiến tới pháp điển hóa pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật.
Theo hướng này, trước hết Bộ Nội vụ cần khẩn trương xây dựng để ban hành Thông tư thay thế hoặc sửa đổi bổ sung Thông tư 01/2006/TT-BNV hướng dẫn chi tiết việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước và các khiếu nại thuộc thẩm quyền của Bộ Nội vụ để phù hợp với quy định tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP của Chính phủ thay thế Nghị định 53/2005/NĐ- CP hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo. Việc xây dựng Thông tư mới này sẽ là một trong những biện pháp quan trọng để xử lý, giải quyết triệt để những nguyên nhân dẫn đến tình trạng vi phạm các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức đang diễn ra có tính phổ biến ở hầu khắp các bộ, ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (với lý do chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể, chi tiết nên không biết phải vận dụng văn bản nào để giải quyết). Cần thấy rằng đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng và cấp bách của Bộ Nội vụ vì những quy định mới về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của Nghị định số 136/2006/NĐ-CP đã có hiệu lực thi hành hơn hai năm nhưng từ đó đến nay Thông tư 01/2006/TT-BNV vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Một trong những nội dung quan trọng cần bổ sung của Thông tư này là quy định về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với công chức cấp xã bởi từ khi Chính phủ và các Bộ, ngành ban hành các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về cán bộ, công chức cấp xã thì số lượng công chức cấp xã đã tăng lên rất nhanh chóng (tính đến năm 2006 số lượng công chức cấp xã đã là 192.438 người, trong đó công chức
61 Hiện tại, Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành mới chỉ quy định chung nhất về trình tự, thủ tục, thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước (Cụ thể xin xem Thông tư 01/2006/BNV-TT).
chuyên môn nghiệp vụ là 81.314)62 nhưng đến nay Bộ Nội vụ chưa ban hành văn bản hướng dẫn việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với nhóm đối tượng này.
Thứ hai, Bộ Nội vụ cần khẩn trương xây dựng, ban hành Thông tư hướng dẫn chi tiết việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật viên chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước. Trong tổng số cán bộ, công chức, viên chức nhà nước thì viên chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước là nhóm chiếm số lượng khá lớn (tính đến năm 2006 biên chế đội ngũ viên chức sự nghiệp công là 1.434.660)63 nhưng hiện nay vẫn chưa có văn bản điều chỉnh việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với họ. Đây là một bất hợp lý rất lớn trong hệ thống pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật bởi từ trước đến nay việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công vẫn được áp dụng theo trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật công chức (nghĩa là áp dụng tương tự quy phạm pháp luật)..
Thứ ba, Bộ Nội vụ cũng cần khẩn trương xây dựng, ban hành Thông tư hướng dẫn chi tiết việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của nhóm đối tượng là cán bộ bầu cử (ví dụ Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp; các cơ quan của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội và cán bộ quản lý trong các doanh nghiệp nhà nước)64.
Việc ban hành các văn bản này tuy có thuận lợi là pháp luật cán bộ, công chức hiện hành đã và đang được xây dựng theo hướng từng bước tách bạch công chức trong cơ quan hành chính nhà nước (bao gồm cả công chức chuyên môn cấp xã); viên chức trong các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công và cán bộ lãnh đạo, quản lý trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, các doanh nghiệp nhà nước với nội dung và cơ chế quản lý thể hiện đặc thù của từng nhóm; nhưng cũng có không ít khó khăn do chưa thể có sự thống nhất chung về cán bộ, công chức, viên chức trong cả hệ thống chính trị65.
4.1.2 Pháp điển hóa pháp luật khiếu nại, tố cáo để xây dựng, ban hành Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại, tiến tới ban hành Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật
Như đã trình bày ở Chương 1, khiếu nại và tố cáo là hai khái niệm không đồng nhất với nhau; khiếu nại, tố cáo của công dân và khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức, viên chức cũng khác nhau, do đó không thể dung hòa chúng trong cùng một văn bản quy phạm pháp luật là Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành. Pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức, viên chức do vậy cần được pháp điển hóa theo hướng tách Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành thành hai đạo luật độc lập là Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại và Luật Tố cáo và giải quyết tố cáo để loại bỏ những bất cập trong pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức, viên chức.
Mặt khác, vì là trạng thái động của cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước cho nên việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật là nơi phản ánh rõ nhất tính phù hợp hay bất cập của pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật với thực tiễn giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật; đồng thời có ý nghĩa quan trọng trong việc đánh giá, xác định yêu cầu khách quan của việc đổi mới, hoàn thiện các yếu tố tạo nên cơ chế cho nên đổi mới việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật là một trong những yêu cầu khách quan của việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. Cụ thể là trong khi Hiến pháp và các văn bản của Đảng đều khẳng định các đạo luật
62 http://www.vovnews.vn: Luật Cán bộ, Công chức cần quan tâm hơn chính sách đãi ngộ nhân tài.
63 http://www.vovnews.vn: Luật Cán bộ, Công chức cần quan tâm hơn chính sách đãi ngộ nhân tài;
64 Cụ thể về nhóm đối tượng này, xin xem Quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và các doanh nghiệp nhà nước (ban hành kèm theo Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ)
65
phải chiếm số lượng lớn trong hệ thống pháp luật và hiến pháp, luật phải là những cơ sở pháp lý chủ yếu trong cơ chế điều chỉnh pháp luật thì trong lĩnh vực pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật hiện nay, tương quan về số lượng các văn bản luật và dưới luật đang là 1/1/1 (Luật Khiếu nại, tố cáo, Nghị định 136/2006/NĐ-CP và Thông tư 01/2006/BNV-TT), đồng thời nội dung và hình thức của các văn bản này chưa ngang tầm đòi hỏi của thực tiễn giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đang đặt ra. Chẳng hạn, Chương II Nghị định 136/2006/NĐ-CP có tiêu đề là "Khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức trong cơ quan hành chính nhà nước” nhưng khoản 3 Điều 26 của Chương này lại quy định Bộ trưởng Bộ Nội vụ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà người giữ các chức vụ lãnh đạo trong các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại. Đến Điều 31 Nghị định này lại quy định: "Bộ trưởng Bộ Nội vụ căn cứ quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, Nghị định này và quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức hướng dẫn chi tiết việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước”. Như vậy, trong cùng một văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đã có sự không thống nhất giữa nội dung và hình thức nhưng quan trọng hơn là từ khi Nghị định 136/2006/NĐ- CP có hiệu lực thi hành cho đến nay, Bộ Nội vụ vẫn chưa ban hành Thông tư thay thế (hoặc sửa đổi, bổ sung) Thông tư 01/2006/BNV-TT để thể chế hóa những quy định nói trên của Nghị định.
Tình trạng nêu trên đúng như như Văn kiện Đại hội IX của Đảng chỉ rõ: "cơ chế, chính sách không đồng bộ và chưa tạo ra động lực mạnh để phát triển. Một số cơ chế, chính sách còn thiếu, chưa nhất quán, chưa sát với cuộc sống", từ đó dẫn đến các nguy cơ và trên thực tế đã diễn ra: hệ thống pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật bị cắt thành ba mảng độc lập và thiếu nhất quán; luật chậm được thi hành do phải chờ Nghị định và Thông tư hướng dẫn, chính quyền địa phương chờ chính quyền Trung ương hướng dẫn; gây khó khăn cho công tác quản lý văn bản, tìm kiếm và sử dụng, áp dụng pháp luật. Vì vậy, để thể chế hóa quan điểm chỉ đạo của Đảng trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam: “Giảm dần các luật, pháp lệnh chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung, muốn thực hiện được phải có nhiều vǎn bản hướng dẫn thi hành” và tình trạng luật khung, luật chung hiện nay thì phải sớm khắc phục những hạn chế nói trên của việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật.
Pháp điển hóa pháp luật khiếu nại, tố cáo theo hướng trên còn góp phần quan trọng để khắc phục một trong những bất cập lớn trong cơ chế xây dựng pháp luật hiện nay là trong khi Hiến pháp và các văn bản của Đảng đều khẳng định các đạo luật phải chiếm số lượng lớn trong hệ thống pháp luật và hiến pháp, luật phải là những cơ sở pháp lý chủ yếu trong cơ chế điều chỉnh pháp luật thì trên thực tế hiện nay, số lượng các văn bản dưới luật lại đang chiếm số lượng lớn nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật. Nghị định số 136/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo quy định rõ cán bộ, công chức, viên chức có quyền khiếu nại, tố cáo bao gồm cả cán bộ và công chức trong cơ quan hành chính nhà nước (trước đây Nghị định 53/2005/NĐ-CP chỉ quy định việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước); quy định Bộ trưởng Bộ Nội vụ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà người giữ các chức vụ lãnh đạo trong các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại; quy định quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Nội vụ đối với quyết định kỷ luật mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và người giữ các chức vụ lãnh đạo trong các đơn vị sự nghiệp, doanh
nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại là quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực thi hành66.
Vì vậy, để thể chế hóa quan điểm chỉ đạo của Đảng đối với công tác xây dựng pháp luật: “Giảm dần các luật, pháp lệnh chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung, muốn thực hiện được phải có nhiều vǎn bản hướng dẫn thi hành” và tình trạng luật khung, luật chung hiện nay thì Luật Khiếu nại, tố cáo phải được pháp điển theo hướng tách thành hai đạo luật độc lập là Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại và Luật Tố cáo và giải quyết tố cáo.
Trong đó, Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại ngoài việc quy định chung về khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính nói chung, còn cần xây dựng hệ thống các quy định về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật thành ba phần riêng biệt67 như sau:
1. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của công chức trong cơ quan hành chính nhà nước;
2. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công;
3. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ bầu cử; cán bộ trong các tổ chức chính trị - xã hội và cán bộ lãnh đạo, quản lý các doanh nghiệp nhà nước.
Việc pháp điển hóa pháp luật khiếu nại, tố cáo theo hướng này không chỉ đáp ứng yêu cầu của nguyên tắc nhà nước pháp quyền, của hội nhập quốc tế và khu vực mà còn là sự quán triệt quan điểm chỉ đạo của Đảng: “Ưu tiên xây dựng các luật về kinh tế, về các quyền công dân và các luật điều chỉnh công cuộc cải cách bộ máy nhà nước, ... Coi trọng tổng kết thực tiễn Việt Nam, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, ban hành các vǎn bản luật với những quy định cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện. Giảm dần các luật, pháp lệnh chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung, muốn thực hiện được phải có nhiều vǎn bản hướng dẫn thi hành”68. Hiện tại Quốc hội đã đưa vấn đề pháp điển hóa Luật Khiếu nại, tố cáo vào Chiến lược xây dựng, phát triển hệ thống pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng đến 2020 và Thanh tra Chính phủ đang khẩn trương nghiên cứu, xây dựng để giúp Chính phủ trình Quốc hội theo quy định.
Điều thuận lợi rất lớn đối với giải pháp này là sự thống nhất cao cả về quyết tâm chính trị của Đảng và nhà nước cũng như quan điểm của các cơ quan nghiên cứu lý luận và những người hoạt động thực tiễn trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật nói riêng; giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung69, trong đó nổi bật là ý kiến cho rằng để
66 Về vấn đề này, có thể tham khảo thêm các quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng như Dự thảo Luật Cán bộ, công chức do Bộ Nội vụ chủ trì sọan thảo.
67 Đây là kết quả của việc tổng kết thực tiễn thi hành (cũng là kết quả hoạt động pháp điển hóa) các Thông tư hướng dẫn chi tiết việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước; viên chức trong các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công và cán bộ lãnh đạo, quản lý các doanh nghiệp nhà nước do Bộ Nội vụ ban hành như đã nêu và phân tích ở mục 3.1.1.
68 Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
69 Tham khảo:
- Chiến lược xây dựng, phát triển hệ thống pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng đến 2020;
- Trương Vĩnh Trọng, Giải quyết khiếu kiện phải đúng pháp luật, thấu tình đạt lý, Báo điện tử Quân đội nhân dân ngày 15-72007;
- Đỗ Xuân Đông, Một số vấn đề về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật ở nước ta hiện nay, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 8, 2005;
- Mai Trần Dũng, Cần sớm khắc phục những hạn chế về giải quyết khiếu nại, tố cáo, website Quốc hội ngày 22/82006;
- Trần Văn Sơn, Tăng cường pháp chế trong hoạt động giải quyết khiếu nại tố cáo ở nước ta hiện nay (2006), Luận án TS luật học, Thư viện Quốc gia Việt Nam;