* Khái niệm đơn khiếu nại :
Để thực hiện chức năng nhiệm vụ trong quản lý hành chính Nhà nước, các chủ thể có thẩm quyền thường xuyên ban hành ra các quyết định hành chính hay thực hiện các hành vi hành chính. Vì những lý do khác nhau có thể các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan tổ chức, cá nhân. Khi các cơ quan, tổ chức, cá nhân có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình họ có quyền phản ứng lại các quyết định, hành vi hành chính nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp của mình. Dưới góc độ pháp lý, việc phản ứng lại của cá nhân, tổ chức trước một quyết định hành chính, hành vi hành chính được gọi là khiếu nại.
Đơn khiếu nại, hiểu một cách chung nhất, là sự đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước hoặc người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của họ.
Trên thực tế, đơn khiếu nại có thể được thể hiện dưới hình thức viết hoặc trình bày miệng. Những hình thức này phải tuân theo những quy định của pháp luật hay nói cách khác đơn khiếu nại được thể hiện dưới hình thức pháp lý nhất định.
Đơn khiếu nại không chỉ chứa đựng thông tin về sự vi phạm quyền chủ thể của công dân, cơ quan, tổ chức và yêu cầu khôi phục chúng mà còn bao hàm cả sự phê phán cơ quan, tổ chức, đơn vị, người có chức năng và những người khác mà hành vi của họ, theo quan điểm của người khiếu nại, là nguyên nhân dẫn đến vi phạm các quyền cụ thể của người khiếu nại.
* Khái niệm đơn tố cáo :
Cũng như khiếu nại, tố cáo là một quyền chủ thể, quyền cơ bản của công dân ghi nhận trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác. Tố cáo khác với khiếu nại về tính chất, nội dung, mục đích. Do vậy, tại khoản 2 - Điều 2 - Luật khiếu nại, tố cáo nêu khái niệm về đơn tố cáo:: “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật khiếu nại, tố cáo quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức “.
Trong đơn tố cáo bao hàm thông tin những vi phạm các hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức. Những vi phạm này thường là không trực tiếp xâm phạm quyền chủ thể và lợi ích hợp pháp của người tố cáo mà đụng chạm đến lợi ích của tập thể, lợi ích của Nhà nước và xã hội, tức là mang tính chất xã hội rộng rãi. Đây cũng chính là căn cứ để phân biệt tố cáo với khiếu nại.
Đơn thư khiếu nại, tố cáo đều có mục đích nhằm chấm dứt những hành vi vi phạm đường lối, chính sách và pháp luật, phục hồi các quyền và lợi ích bị xâm phạm, bồi thường thiệt hại về vật chất, danh dự đã gây ra, xử lý đúng pháp luật đối với tổ chức hay
các nhân đã vi phạm pháp luật, góp phần củng cố pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật trong quản lý nhà nước.
Quyền khiếu nại và quyền tố cáo của công dân là những quyền cơ bản của công dân, là phương tiện bảo đảm pháp lý quan trọng của việc thực hiện bảo vệ các quyền, lợi ích của công dân, lợi ích của Nhà nước, xã hội, là nguồn thông tin quan trọng về tình trạng pháp chế và kỷ luật trong quản lý Nhà nước, củng cố mối liên hệ giữa Nhà nước với công dân..
1.2. Chính sách của Đảng về công tác xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo
Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, Đảng lãnh đạo Nhà nước và toàn xã hội. Đảng lấy Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng và kim chỉ nam cho mọi hoạt động. Thông qua cương lĩnh, chiến lược, đường lối chính sách của Đảng cho thấy quan điểm của Đảng về quyền khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo xuất phát từ tư tưởng “ lấy dân làm gốc” của Chủ tịch Hồ Chí Minh. Ngày 23 - 11-1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban thanh tra đặc biệt và nhiệm vụ đầu tiên của Ban thanh tra là “nhận các đơn khiếu nại của nhân dân”. Sau thời kỳ Ban thanh tra đặc biệt, ngày 28 -12 -1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 138/B-SL thành lập Ban thanh tra Chính phủ và một trong 3 nhiệm vụ của Ban thanh tra là: “Thanh tra sự khiếu nại của nhân dân”. Người coi thanh tra vừa là “tai mắt ở trên”,
“vừa là bạn của dưới”, nên không chỉ kiểm tra, kiểm soát mà còn giúp đỡ các cấp “làm đúng với chỉ thị, nghị quyết của trên đưa xuống”, thu nhận giải quyết tốt các đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân: “Đến với nhân dân việc kêu nài, có lúc không kêu nài đi nữa, cán bộ thanh tra cũng đi thăm dò ý kiến của nhân dân”.
- Kế thừa và phát triển tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về quyền khiếu nại, tố cáo của nhân dân, ngày 18/04/1970, Ban Bí thư Trung ương Đảng đã ra Chỉ thị số 176/CT/TW về việc tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát, thanh tra và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo. Chỉ thị nêu rõ: “ Phải coi trọng giải quyết nhanh, tốt các đơn thư khiếu nại, tố giác của quần chúng; củng cố khắc phục tình trạng để các vụ khiếu tố ứ đọng nhiều và lâu ngày hoặc chuyển đơn cho cấp dưới không theo dõi kiểm tra cách giải quyết
“. Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V cũng nhấn mạnh: “Chấn chỉnh việc xét và giải quyết các đơn từ khiếu tố của nhân dân, khắc phục tình trạng ứ đọng, tình trạng không có cơ quan nào, tổ chức nào chịu trách nhiệm giải quyết đơn đến nơi đến chốn những việc oan ức, những trường hợp quyền, lợi ích của công dân bị xâm phạm mà nhân dân yêu cầu thẩm tra xem xét”.
Ngày 20/2/1984 Ban Bí thư ban hành Chỉ thị số 38-CT/TW về việc tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thanh tra cũng chỉ ra nhiệm vụ của các Ban thanh tra là phải tăng cường công tác xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
Từ sau Đại hội VI đến nay, Đảng ta tiếp tục có nhiều Nghị quyết, Chỉ thị nhằm “đẩy mạnh việc giải quyết các khiếu kiện của nhân dân”, trên cơ sở đó đảm bảo các quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. Nghị quyết Hội nghị lần thứ VIII, Ban chấp hành Trung ương khóa VII nêu rõ : “Soát xét, bổ sung và thể chế hóa các chính sách, trước hết đối với những lĩnh vực mà nhân dân khiếu kiện nhiều như nhân dân tranh chấp về nhà, đất ... Xúc tiến việc thiết lập hệ thống tòa án hành chính”. Đồng thời “tăng cường trách nhiệm của các cơ quan quản lý cán bộ trong việc giải quyết đơn, thư tố cáo về những sai phạm của cán bộ, công chức” và phải “coi trọng vai trò hòa giải của chính quyền kết hợp với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể cơ sở”.
Theo quan điểm của Đảng, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân tuy đã đạt nhiều kết quả, quyền khiếu nại của công dân từng bước được bảo đảm, những vẫn còn nhiều mặt tồn tại, cần phải tiếp tục đổi mới cơ chế chính sách, đặc biệt việc xác định trách
nhiệm của các ngành, các cấp. Chính vì vậy Báo cáo Chính trị của Ban chấp hành TW tại Đại hội đại biểu tòan quốc lần thứ IX của Đảng đã chủ trương: “Đổi mới cơ chế xác định trách nhiệm của các cấp các cơ quan, cán bộ, công chức trong việc giải quyết kịp thời khiếu nại, tố cáo của công dân”.
Ngày 06/03/2002, Ban Bí thư Trung ương Đảng đã ra chỉ thị số 09/CT/TW về một số vấn đề cấp bách trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay. Chỉ thị nhận định:
“Thời gian gần đây tình hình khiếu nại, tố cáo của công dân diễn ra không bình thường, số lượng gia tăng, tính chất phức tạp. Nhiều đoàn khiếu tố đông người có tổ chức vượt cấp, kéo đến công sở các cơ quan và nhà riêng các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước, có hiện tượng có nhiều người khiếu tố ở các địa phương khác nhau đã liên kết với nhau gây áp lực đòi giải quyết theo yêu cầu của họ.“Nguyên nhân chính là:” Do một số cấp ủy Đảng, chính quyền các cấp chưa nhận thức đầy đủ trách nhiệm của mình trong công tác tiếp nhận, giải quyết kịp thời các khiếu nại, tố cáo của dân, giải quyết nhiều vụ việc chậm;
chưa nghiêm túc, thấu đáo, chưa đúng chính sách, pháp luật làm cho dân bất bình, giảm lòng tin vào lãnh đạo địa phương và cơ quan công quyền”. Từ thực trạng đó Ban Bí thư Trung ương Đảng chỉ đạo: cấp ủy,chính quyền, đoàn thể các cấp phải đặc biệt quan tâm đến việc tiếp dân, giải quyết đúng đắn, kịp thời khiếu nại, tố cáo của công dân, phát huy dân chủ đi đôi với tăng cường kỷ cương, ngăn ngừa, khắc phục tình trạng công dân khiếu tố vượt cấp, không đúng nơi quy định”.
Ngày 10/01/2008 Ban Bí thư Trung ương ra Thông báo số 130/TB-TW đã chỉ ra một trong những nguyên nhân của tỉnh hình khiếu nại, tố cáo diễn biến phức tạp là do tình trạng: “đùn đẩy trách nhiệm, chuyển đơn lòng vòng” và tình trạng không làm tốt công tác vận động thuyết phục, hướng dẫn người khiếu nại, tố cáo và hòa giải ở cơ sở, dẫn đến có vụ việc tuy đơn giản nhưng vẫn phát sinh khiếu nại, tố cáo, thậm chí khiếu nại tố cáo vượt cấp kéo dài, dẫn đến phức tạp.
1.3. Quy định của pháp luật về công tác xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo.
Công tác xử lý đơn thư là một khâu nghiệp vụ đầu tiên của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, cho nên quy định của pháp luật về công tác xử lý đơn thư nằm trong những quy định của pháp luật về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Nhà nước là công cụ chủ yếu để tổ chức và quản lý mọi mặt đời sống xã hội trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại…Trong quá trình đổi mới, chức năng ấy thường xuyên đặt ra yêu cầu khách quan là phải hoàn thiện bộ máy Nhà nước và hệ thống pháp luật. Điều đó có liên quan đến việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, không ngừng nâng cao chất lượng công tác tiếp dân, tiếp nhận xử lý đơn thư, giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước, liên quan trực tiếp đến việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt nam.
Để xây dựng Nhà nước pháp quyền, Đảng ta đã xác định trong những năm trước mắt cần “tiếp tục cải cách bộ máy Nhà nước theo phương hướng thật sự là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, dưới sự lãnh đạo của Đảng; Tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện thống nhất quyền lực nhưng phân công, phân cấp rành mạch, bộ máy tinh giảm, gọn nhẹ và hoạt động có chất lượng cao trên cơ sở ứng dụng các thành tựu khoa học kỹ thuật, công nghệ”(văn kiện Đại hội VII – NXB Sự thật – 1991, trang 91). Trong điều kiện đổi mới hiện nay chúng ta phải ra sức phát triển và hoàn thiện chế độ đại diện, làm cho nó thật sự thể hiện bản chất nhân dân của Nhà nước ta. Đồng thời cần hết sức coi trọng việc phát huy quyền dân chủ tực tiếp của nhân dân, nhằm tập trí tuệ của nhân dân.
Một đặc trưng của nhà nước pháp quyền là mọi cơ quan, tổ chức và công dân phải sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật. Bởi vì vai trò đặc biệt quan trọng của pháp
luật đối với toàn bộ sự nghiệp các mạng của Đảng, Nhà nước và xã hội, là cơ sở pháp lý cho việc thực hiện quyền con người, quyền công dân, trong đó có quyền khiếu nại, tố cáo của mọi công dân.
Với ý nghĩa đó, Đảng ta đã khẳng định: “quyền công dân, quyền con người và quyền tự do cá nhân được bảo đảm bằng pháp luật, được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật”
(chiến lược phát triển kinh tế xã hội đến năm 2000 – NXB Sự thật – 1991, trang 10).
Từ khi công cuộc đổi mới do Đảng ta khởi xướng và lãnh đạo, đất nước ta đã có những biến đổi quan trọng trên các mặt đời sống kinh tế, chính trị và xã hội, đặc biệt ý thức dân chủ được nâng lên, yêu cầu về tự do dân chủ trở nên bức xúc, trở thành một nhân tố, động lực quan trọng thúc đẩy sự phát triển của đời sống kinh tế xã hội, phản ánh được những biến đổi, địa vị pháp lý của công dân thể hiện qua các quyền và nghĩa vụ được Hiến pháp ghi nhận và có tính khả thi hơn.
Trong số các quyền cơ bản của công dân, quyền khiếu nại, tố cáo có vai trò đặc biệt quan trọng. Hiến pháp 1946 thiết lập một thể chế dân chủ nền tảng cơ bản hình thành quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, đã đưa người dân từ địa vị của người nô lệ trở thành những công dân, những người quyết định vận mệnh của đất nước. Lần đầu tiên trong lịch sử Việt Nam, các quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong một văn bản có hiệu lực cao nhất, cùng với một thế chế bộ máy Nhà nước đảm bảo thực hiện các quyền cơ bản đó.
Điều 29 Hiến pháp 1959, điều 73 Hiến pháp 1980, điều 74 Hiến pháp 1992 ghi nhận quyền khiếu nại của công dân. Cùng với quá trình phát triển không ngừng của tình hình chính trị, kinh tế, xã hội ở nước ta quyền khiếu nại, tố cáo ngày càng được hoàn thiện với các chế định chặt chẽ, dân chủ và công bằng hơn. Điều 74 Hiến pháp 1992 quy định:“công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào…”. “Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định”.
Mọi hành vi xâm hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và công dân phải được xử lý kịp thời, nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường vật chất và phục hồi danh dự.
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, làm hại người khác”.
Năm 1981, Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân.
Ngày 23/9/1989, Ban Bí thư có Thông báo số 164/TB-TW về việc Tiếp công dân và bảo vệ Trụ sở Tiếp công dân của Trung ương Đảng và Nhà nước.
Ngày 07/5/1991, Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo thay thế Pháp lệnh năm 1981.
Ngày 28/1/1992 Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 38/HĐBT về hướng dẫn thi hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo
Nhằm đáp ứng những đòi hỏi bức xúc của thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, đổi mới, tăng cường hiệu lực, hiệu quả về công tác này và tiếp tục thể chế hóa quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng một Nhà nước của dân, do dân và vì dân, phát huy quyền dân chủ của nhân dân ngày 2 tháng 12/1998, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa X đã thông qua Luật khiếu nại, tố cáo (được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005). Luật đã dành một chương (chương V từ điều 74 đến điều 79) quy định về tiếp công dân. Đồng thời quy định nhiệm vụ cho các cơ quan thanh tra. Quy định thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo, quy định về thời hạn giải quyết khiếu nại, tố cáo về xử lý hành vi của cơ quan và người có trách nhiệm cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.