Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân và là một trong các phương thức để công dân bảo vệ quyền, lợi ích của mình. Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật khiếu nại quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình và đây cũng chính là khái niệm chỉ khiếu nại hành chính.
Thực tiễn giải quyết khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức cho thấy, khiếu nại hành chính chiếm đa số các khiếu nại của công dân tức là khiếu nại đối với quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính Nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Quá trình hình thành và phát triển các chế định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính có thể khái quát ở các giai đoạn như sau:
1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1959
Ngay từ những ngày đầu giành độc lập, Đảng và Nhà nước ta đã hết sức coi trọng việc phát huy quyền dân chủ của nhân dân và coi đó là nền tảng cho sự nghiệp giải phóng dân tộc, thống nhất đất nước. Để thực hiện chủ trương đó và nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích của nhân dân, ngày 23/11/1945, Chủ Tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Đây là văn bản pháp luật quan trọng xác định quyền khiếu nại của công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cán bộ làm việc trong cơ quan đó và trách nhiệm của cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại. Ngày 9/11/1946, Quốc hội nước ta đã thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa và một trong những nguyên tắc xây dựng Hiến pháp là đảm bảo các quyền dân chủ của nhân dân. Vì vậy, Hiến pháp năm 1946 đã dành 18 điều ghi nhận các quyền tự do của nhân dân như: quyền bình đẳng trước pháp luật; quyền bình đẳng giữa các dân tộc; quyền bình đẳng nam, nữ; quyền tự do báo chí, tự
do ngôn luận…Trong thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp, Hồ Chủ tịch cũng đã ký Sắc lệnh số 138B-SL ngày 18/12/1949 thành lập Ban thanh tra Chính phủ, trong đó điểm a, b Điều 4 quy định cơ quan này có nhiệm vụ thanh tra các sự khiếu nại của nhân dân cùng với việc "xem xét sự thi hành chính sách, chủ trương của Chính phủ, thanh tra các ủy viên Ủy ban kháng chiến hành chính và viên chức về phương diện liêm khiết". Năm 1956, để tăng cường vai trò, vị trí của cơ quan thanh tra Sắc lệnh số 261/SL ngày 28/3/1956 được ban hành quy định việc thành lập Ủy ban thanh tra Trung ương của Chính phủ và tiếp theo đó ngày 26/12/1956 Chính phủ ra Nghị định thành lập cơ quan thanh tra các địa phương và ngành. Ngoài các văn bản đã nêu, ngày 13/9/1958 Thủ tướng Chính phủ đã ra Thông tư số 436-TTg quy định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của các cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loại thư khiếu nại, tố giác của nhân dân, trong đó quy định rõ quyền hạn, nhiệm vụ của nhân dân trong việc khiếu tố; một số nguyên tắc phân định trách nhiệm của các cơ quan trong việc giải quyết khiếu tố; thái độ đối với những trường hợp khiếu tố sai; vu khống và thư nặc danh.
Mặc dù quyền khiếu nại của công dân chưa được quy định thành một điều riêng, nhưng với tư tưởng phát huy dân chủ, Hiến pháp đầu tiên đã đặt nền tảng cho quyền khiếu nại của công dân. Bên cạnh đó, việc Hiến pháp quy định các quyền cơ bản của công dân và việc xác định cơ quan nhà nước có trách nhiệm tiếp nhận các đơn khiếu nại của nhân dân tại Sắc lệnh 64-SL cho thấy, pháp luật của Nhà nước ta ngay từ thời kỳ đầu đã xác lập và coi trọng việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại như là một trong những quyền cơ bản của công dân.
2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980
Để khẳng định vai trò quan trọng của quyền khiếu nại, tố cáo, Hiến pháp thứ hai của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được Quốc hội thông qua ngày 31/12/1959 đã quy định quyền khiếu nại, tố cáo của công dân tại một điều riêng. Theo Điều 29 Hiến pháp này thì "Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ và nhân viên cơ quan Nhà nước. Các khiếu nại, tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng.
Người bị thiệt hại do những việc làm trái pháp luật gây ra có quyền được bồi thường".
Cũng trong năm này, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 261/SL thành lập Ủy ban Thanh tra của Chính phủ. Theo Sắc lệnh thì nhiệm vụ của cơ quan thanh tra là "Thanh tra việc chấp hành các chủ trương chính sách của Đảng và Chính phủ, việc thực hiện kế hoạch của Nhà nước và bảo vệ tài sản xã hội chủ nghĩa, chống tham ô, lãng phí, quan liêu, mệnh lệnh; giải quyết kịp thời các đơn thư khiếu nại và tố cáo của công dân". Trong giai đoạn này, quyền khiếu nại được coi là một trong những quyền cơ bản của công dân và được ghi nhận trong Hiến pháp. Như vậy, nhiệm vụ xét và giải quyết khiếu nại của công dân được xác định rõ ràng và cụ thể hơn thông qua việc xác định nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra trong thời kỳ này. Mặc dù chưa quy định việc ngăn cấm những hành vi trả thù, ngăn cản những người khiếu nại v.v… song Hiến pháp năm 1959 vẫn là một bước tiến quan trọng trong sự phát triển của những quy định pháp luật về quyền khiếu nại của công dân đối với các quyết định, hành vi hành chính của cán bộ, công chức nhà nước. Sau khi thống nhất hai miền năm 1975, để củng cố và xây dựng đất nước, Hiến pháp 1980 ra đời đã xác định nhiều vấn đề quan trọng liên quan tới chế độ chính trị, chế độ kinh tế…song điều quan trọng là bên cạnh việc khẳng định quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân thì quyền khiếu nại còn được ghi nhận đầy đủ hơn trong Hiến pháp. Nếu như Điều 29 Hiến pháp 1959 mới chỉ xác định đối tượng của việc khiếu nại là những "hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước" thì Điều 73 Hiến pháp 1980 đã chỉ ra đối tượng rộng hơn, cụ thể là
"những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước; tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc cơ quan, tổ chức và đơn vị đó". Ngoài việc quy định đầy đủ hơn về đối tượng có quyền khiếu nại, Hiến pháp 1980 còn quy định "Mọi
hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh… Nghiêm cấm trả thù người khiếu nại, tố cáo". Ý nghĩa chính trị to lớn của quyền khiếu nại không chỉ thể hiện trong Điều 73 của Hiến pháp 1980 mà còn được xác định trong các Điều 94, 119 và 123 của bản Hiến pháp này. Theo quy định của những điều này thì đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ "xem xét và giúp giải quyết những điều khiếu nại và tố cáo của nhân dân" và Ủy ban nhân dân các cấp cũng có nhiệm vụ "xét và giải quyết các điều khiếu nại và tố cáo của nhân dân".
Ngoài các quy định về quyền khiếu nại của công dân trong Hiến pháp, trong thời kỳ này Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) và các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính. Ngày 31/8/1970, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 164-CP về việc tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan thanh tra của Nhà nước, trong đó tại điểm 4 phần I của Nghị quyết chỉ rõ việc xét, giải quyết và đôn đốc việc xét, giải quyết đúng đắn, kịp thời các vụ khiếu nại của nhân dân. Điểm c, Điều 2 của Nghị định số 165- CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Ủy ban thanh tra của Chính phủ cũng xác định rõ cơ quan này có trách nhiệm giải quyết và thanh tra việc xét và giải quyết các vụ khiếu nại của nhân dân. Tuy nhiên, văn bản pháp lý đặc biệt quan trọng trong giai đoạn này là Pháp lệnh xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981. Pháp lệnh này đã quy định cụ thể các nội dung liên quan đến khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính, bao gồm: quyền khiếu nại của công dân; thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết các khiếu nại; việc quản lý, kiểm tra công tác xét, giải quyết các khiếu nại và việc xử lý các vi phạm trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Để cụ thể hóa Pháp lệnh này, ngày 29/3/1982 Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 58-HĐBT về việc thi hành Pháp lệnh. Đồng thời, Ủy ban Thanh tra của Chính phủ đã ban hành Thông tư số 02 ngày 4/5/1982 quy định cụ thể những vấn đề về tổ chức tiếp dân, nhận đơn thư khiếu tố; việc tổ chức và hoạt động của lãnh đạo các các cấp, các ngành trong việc xem xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo… và việc quản lý, kiểm tra công tác xét, giải quyết khiếu tố của các cơ quan thanh tra.
3. Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1996
Ngoài Pháp lệnh xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo năm 1981, trong giai đoạn này, văn bản pháp luật đáng chú ý phải kể đến là Pháp lệnh Thanh tra được Hội đồng Nhà nước đã ban hành năm 1990, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (1996).
Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 được chia thành 6 chương, trong đó Chương I bao gồm các quy định chung; Chương II quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, gồm mục quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại và người bị khiếu nại và mục thẩm quyền giải quyết khiếu nại, thủ tục giải quyết khiếu nại; Chương III quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo, gồm mục quyền và nghĩa vụ của người tố cáo và người bị tố cáo và mục thẩm quyền giải quyết tố cáo; Chương IV quy định về quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; Chương V quy định về khen thưởng và xử lý vi phạm; Chương VI quy định về điều khoản cuối cùng. Pháp lệnh đã kế thừa và phát triển các quy định của pháp luật trước đó, đồng thời bổ sung nhiều quy định mới nhằm khắc phục các hạn chế, vướng mắc trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Đáng chú ý là việc xác định cụ thể phạm vi, điều chỉnh; quyền khiếu nại của công dân và những bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại…cũng như trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan nhà nước, tổ chức, công dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại. Để cụ thể hóa Pháp lệnh này, ngày 28/1/1992 Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 38/HĐBT về việc thi hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 89/NĐ ngày 7/8/1997 của Chính phủ về việc tăng cường công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; Thủ tướng Chính phủ ban hành
Chỉ thị số 18/TTg ngày 15/1/1993 về việc tăng cường công tác tiếp công dân, Chỉ thị số 64/TTg ngày 25/1/1995 về việc tăng cường công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo… và Chỉ thị số 35/TTg ngày 9/10/1998 về việc tăng cường hiệu lực giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân tại các cơ quan Trung ương và nhà riêng của các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước.
Nhìn chung, trong giai đoạn này pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính tương đối cụ thể, đầy đủ và chặt chẽ hơn so với trước đây. Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính đã được quy định một cách hệ thống từ Hiến pháp năm 1980 đến các văn bản của các cơ quan có trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại. Nội dung các văn bản pháp luật đã đề cập chi tiết những vấn đề liên quan tới việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại hành chính. Pháp lệnh năm 1991 đã góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính, góp phần ổn định tình hình chính trị và phát triển kinh tế.
Tuy nhiên, Pháp lệnh này được ban hành trên cơ sở Hiến pháp năm 1980, cho nên mới chỉ xác định trách nhiệm giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước; quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại; thủ tục giải quyết khiếu nại và việc quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, do vậy còn nhiều nội dung khác chưa được đề cập.
4. Giai đoạn từ năm 1996 đến nay
Việc ra đời của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đã làm thay đổi căn bản cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính tồn tại từ nhiều năm trước đây.
Trước thời điểm năm 1996, các cơ quan hành chính là hệ thống duy nhất có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại hành chính thì từ nay Tòa án nhân dân đã có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính. Pháp lệnh xác định cá nhân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Toà án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Mặc dù Pháp lệnh còn giới hạn thẩm quyền giải quyết các vụ việc khiếu kiện của Toà án, tuy nhiên đây là một bước tiến rất quan trọng trong việc cụ thể hoá quyền khiếu nại của người dân và việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước.
Sau khi Pháp lệnh này được ban hành, Quốc hội khóa X đã thông qua Luật Khiếu nại, tố cáo. Những văn bản pháp luật này đã tạo điều kiện cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, phát huy dân chủ, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân. Nhìn chung, Luật Khiếu nại, tố cáo đã khắc phục được các hạn chế của Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo, trong đó quy định rõ chủ thể khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội chịu sự tác động của quyết định, hành vi hành chính; xác định cơ quan thanh tra các cấp có chức năng xác minh, kết luận và kiến nghị việc giải quyết khiếu nại; sửa đổi trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại; bổ sung các quy định về tiếp công dân… và việc giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Mặc dù vậy, để nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính và phục vụ việc đàm phán gia nhập WTO Quốc hội đã hai lần sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo vào năm 2004 và năm 2005. Sau lần sửa đổi thứ nhất, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 53/2005/NĐ-CP và sau lần sửa đổi thứ hai Chính phủ đã ban hành Nghị định số 136/2006/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo.
Bên cạnh việc hoàn thiện Luật khiếu nại, tố cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội cũng đã nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998 và xây dựng Pháp lệnh thay thế Pháp lệnh năm 2006. Pháp lệnh mới ngày càng mở rộng các vụ việc khiếu nại của người dân có cơ hội được khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án (từ 10 loại việc nâng lên 22 loại việc), hoàn thiện trình tự, thủ tục giải quyết khiếu