Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo
I. Thực trạng về công tác giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo
1. Quy định pháp luật về trách nhiệm của cơ quan giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước
Giám sát là một chức năng hoạt động quan trọng của cơ quan nhà nước trong hệ thống các thể chế của mình. Đồng thời, giám sát còn là quyền của nhân dân, của tổ chức xã hội được theo dõi, xem xét hoạt động của bộ máy nhà nước, của cán bộ, công chức nhà nước trong việc tuân theo pháp luật về khiếu nại hành chính.
Giám sát là phương thức để kiểm soát quyền lực nhà nước, nhằm bảo đảm việc thực hiện quyền lực nhà nước theo đúng định hướng, mục tiêu đề ra. Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước, do đó hoạt động này cũng phải được giám sát bởi những thiết chế chính trị- xã hội khác nhau.
Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, các cơ quan sau đây có chức năng và trách nhiệm thực hiện giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính:
- Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp là các thiết chế thực hiện quyền giám sát mang tính quyền lực Nhà nước với tư cách là cơ quan dân cử, đại diện cho ý chí của nhân dân;
- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, Ban Thanh tra nhân dân và các tổ chức đoàn thể cũng là các thiết chế thực hiện quyền giám sát của nhân dân nhưng với tính chất của các tổ chức "phi nhà nước";
- Cơ quan báo chí là thiết chế thực hiện việc giám sát có tính chất xã hội thông qua việc sử dụng phương tiện thông tin đại chúng, phản ảnh và đưa tin về tình hình khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại tố cáo.
a. Vai trò giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan quyền lực Nhà nước.
Theo Điều 85, Luật Khiếu nại, Tố cáo, Quốc hội có quyền giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại. Thực hiện quyền này, tại các kỳ họp hàng năm Quốc hội xem xét báo cáo của Chính phủ, của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao về việc giải quyết khiếu nại.
Quốc hội, cơ quan dân cử cao nhất, được luật pháp trao cho quyền lực rất lớn trong việc giám sát công tác giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, một vấn đề luôn được đặt ra trong thực tiễn - đó là hiệu quả giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội có tác động như thế nào tới tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại hiện nay?
Luật quy định như vậy, nhưng trên thực tế cho thấy Quốc hội vẫn chưa đạt được hiệu quả trong việc đánh giá các các báo cáo về việc giải quyết khiếu nại hành chính các cơ quan hành pháp, tư pháp. Việc đánh giá cũng chưa có đẩy đủ thông tin và chưa dựa vào các tiêu chí cụ thể nào. Đặc biệt, một câu hỏi đặt ra hiện nay là với hoạt động giám sát của Quốc hội, tình hình giải quyết khiếu nại đã được cải thiện như thế nào?
Về quyền giám sát của ủy ban thường vụ Quốc hội trong công tác giải quyết khiếu nại được quy định tại Khoản 2, Điều 85, Luật Khiếu nại, Tố cáo. Theo đó, khi phát hiện có vi phạm pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại thì ủy ban thường vụ Quốc hội yêu
cầu người có thẩm quyền "chấm dứt vi phạm yêu cầu cơ quan liên quan xem xét trách nhiệm và xử lý đối với người vi phạm. Quy định này trên thực tế, có thể dẫn đến việc ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ phải sa đà vào việc trực tiếp xử lý từng vụ khiếu nại hành chính cụ thể”
Việc Ủy ban thường vụ Quốc hội phải "rà soát", "xem xét" lại vụ việc khiếu nại cụ thể có thể làm phát sinh một số hệ quả như sau: thứ nhất, ủy ban thường vụ Quốc hội không phải là một cơ quan chuyên môn về giải quyết khiếu kiện, đây là một thiết chế chính trị và do vậy khía cạnh chuyên môn của kết luận bám sát đối với một vụ việc khiếu kiện hành chính cụ thể là điều cần phải suy nghĩ. Thứ hai, công tác giám sát việc giải quyết khiếu nại theo phương thức gọi là "xem xét lại" những vụ việc khiếu kiện cụ thể có thể. Ở một góc độ nào đó tạo ra một cơ chế làm tăng lên số lượng các vụ việc khiếu nại, nhất là những vụ việc đã được "giải quyết đi, giải quyết lại" qua các cấp hành chính và Tòa án, để rồi sau đó lại tập trung về ủy ban thường vụ Quốc hội để được giám sát, xử lý.
Việc Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, cũng như đại biểu Quốc hội "giám sát"
việc giải quyết khiếu nại theo cách xem xét lại vụ việc khiếu nại cụ thể không chỉ không phù hợp về mặt chức năng và thẩm quyền của cơ quan lập pháp, đại biểu dân cử. Việc làm này cũng không hoàn toàn phù hợp với năng lực chuyên môn của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội.
Luật quy định các đại biểu Quốc hội phải giám sát việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo là không thể làm được. Một Ban Dân nguyện mà giải quyết một vụ khiếu kiện liên quan đến quyết định hành chính của Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh là phải dựng lại cả quá trình vụ việc bối cảnh ra quyết định . .. rất phức tạp mới kết luận được đúng sai. Mà các Hội đồng, các ủy ban của Quốc hội không có cơ quan chuyên môn thì không thể làm gì được.
Pháp luật quy định ủy ban thường vụ Quốc hội có thể giao các vụ việc khiếu kiện cho Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội hoặc người có thẩm quyền nghiên cứu, xem xét. Các cơ quan này, khi nhận được khiếu nại, tố cáo thì nghiên cứu, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật thì yêu cầu người có thẩm quyền xem xét, giải quyết, nếu không đồng ý với kết quả giải quyết đó thì yêu cầu người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp xem xét, giải quyết, cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm trả lời yêu cầu đó trong thời hạn 7 ngày, kể từ ngày có quyết định giải quyết (khoản 2 Điều 6 Luật khiếu nại, tố cáo).
Với những quy định này, một lần nữa cho thấy Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội có thể được coi là một cấp tuy gọi là "giám sát" việc giải quyết khiếu nại, nhưng thực tế lại trở thành một cấp xử lý khiếu nại.
Đối với các cơ quan của Quốc hội thì thực tế cho thấy việc giám sát mới chủ yếu dừng lại ở việc chuyển đơn. Việc đôn đốc cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và trả lời cho các cơ quan của Quốc hội chưa làm được nhiều. Đây cũng là vấn đề khá phúc tạp, bởi vì theo quy định tại khoản 2, Điều 86 của Luật khiếu nại, tố cáo thì các cơ quan của Quốc hội chỉ chuyển những đơn khiếu nại của công dân đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khi phát hiện có vi phạm pháp luật. Nhưng nếu chỉ xem xét, nghiên cứu đơn khiếu nại, tố cáo của công dân thì trong nhiều trường hợp khó có thể khẳng định là cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước đã có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Việc giám sát chuyên đề về chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo chưa được đặt ra; giám sát việc giải quyết một vụ việc khiếu nại cụ thể cũng còn lúng túng.
Như trên đã phân tích, thẩm quyền giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội có nguy cơ khiến cho đơn thư khiếu kiện được gửi trực tiếp tới Quốc hội, các cơ quan của
Quốc hội ngày càng nhiều hơn. Với những quy định về thẩm quyền giám sát giải quyết khiếu nại như vậy, "con đường giải quyết khiếu kiện" dường như là bất tận, không có điểm dừng. Trải qua xử lý ở các cơ quan, các cấp, với rất nhiều thủ tục khác nhau sau khi được "giám sát", đơn thư khiếu kiện lại quay về tiếp tục hành trình tới các cơ quan hành chính, tư pháp, v.v.
Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, cũng là những chủ thể quan trọng có vai trò cụ thể trong quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính theo Khoản 1 Điều 87 Luật khiếu nại, tố cáo.
Luật quy định là vậy, nhưng trong thực tế trách nhiệm của người đại biểu dân cử trong việc hỗ trợ, theo dõi, đôn đốc giải quyết khiếu nại - có khả thi không? Trách nhiệm ấy được thực hiện đến đâu? Việc tiếp nhận và xử lý đơn thư qua kênh đại biểu dân cư có hiệu quả gì hơn so với việc tiếp nhận và xử lý đơn thư tại các văn phòng tiếp dân? Liệu có cơ chế nào để bảo đảm rằng đại biểu dân cử hoàn thành tốt trách nhiệm của mình trong việc giám sát, đôn đốc giải quyết khiếu kiện?v.v... Đây chính là hàng loạt câu hỏi mà thực tiễn đang đặt ra về trách nhiệm, vai trò của đại biểu dân cử trong quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính.
Khoản 2 Điều 87 Luật khiếu nại, tố cáo có quy định : "Người có thẩm quyền khi nhận được khiếu nại, tố cáo do đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân chuyển đến phải xem xét giải quyết và trong thời hạn 7 ngày kể từ ngày có quyết định giải quyết phải thông báo bằng văn bản cho đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân đã chuyển đơn đến biết kết quả giải quyết. "Tuy nhiên, trên thực tế, khó có thể tin được rằng đã có những vụ việc khiếu kiện hành chính được giải quyết trong thời hạn 7 ngày ngay kể từ ngày nhận được đơn thư do đại biểu dân cử chuyển đến. Nếu quy định này phát huy được hiệu lực thực tế, có lẽ không cần phải có văn phòng tiếp dân, tiếp nhận đơn thư khiếu kiện nữa. Nhân dân có thể tìm đến các đại biểu dân cử để gửi đơn thư khiếu kiện, và có thể yên tâm là sẽ được giải quyết trong vòng 7 ngày.
Khoản 2 Điều 87 Luật khiếu nại, tố cáo còn quy định: trong trường hợp xét thấy việc giải quyết không thoả đáng, đại biểu Quốc hội có quyền gặp thủ trưởng cơ quan hữu quan để tìm hiểu, yêu cầu xem xét lại. Khi cần thiết, đại biểu Quốc hội có quyền yêu cầu thủ trưởng cơ quan hữu quan cấp trên của cơ quan đó giải quyết? Quy định này phản ánh đúng quyền lực to lớn của người đại biểu dân cử. Tuy nhiên, thực tế cho phép người ta nghi ngờ về tính khả thi của quy định đó. Vì trên thực tế, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, thường là thủ trưởng cơ quan hành chính ở địa phương, hoặc thủ trưởng cấp ngành ở Trung ương. Đại biểu dân cử, khi thực hiện quyền mà pháp luật trao cho mình, liệu có rơi vào hoàn cảnh phải cân nhắc, e ngại, khi đặt ra những yêu cầu về giải quyết khiếu kiện với những quan chức này, hay không? Thực tế cho thấy, không có nhiều đại biểu dân cử mặn mà với trách nhiệm dân nguyện này trước các cử tri.
Luật khiếu nại, tố cáo cũng quy định về phương thức giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội trong công tác này, nhưng nhìn chung cũng vẫn là những quyền tương tự như thẩm quyền của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội: tiếp nhận, xử lý và chuyển đơn thư; đôn đốc theo dõi việc giải quyết đơn thư; tổ chức đoàn giám sát việc giải quyết khiếu nạn kiến nghị chấm dứt vi phạm pháp luật, nếu có.
Về vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp cũng được thực hiện tương tự như đối với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội nhưng ở cấp độ địa phương, cụ thể là:
xem xét báo cáo ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, về công tác giải quyết khiếu nại; tổ chức đoàn giám sát việc giải quyết khiếu nại; kiến nghị xử lý vi phạm pháp luật, nếu có.
b. Quy định pháp luật về giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thề xã hội và thanh tra nhân dân và cơ quan báo chí
Theo Điều 13, Luật khiếu nại, tố cáo, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận động viên nhân dân nghiêm chỉnh thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo; giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo theo quy định của Luật này.
Ý tưởng giao quyền cho Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc (Công đoàn, Phụ nữ, Đoàn Thanh niên, Hội Nông dân, v.v.) giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính được hiểu là mong muốn của Nhà nước thu hút sự tham gia của xã hội vào quá trình giải quyết khiếu nại hành chính. Đây là một đường lối tốt. Tuy nhiên, trên thực tế, việc tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, các đoàn thể quần chúng vào quá trình giám sát giải quyết khiếu nại cũng chưa đạt được kết quả như mong muốn, thậm chí có khi chỉ mang tính hình thức.
Căn cứ vào Điều 91, Luật Khiếu nại, tố cáo, hoạt động giám sát của ủy ban Mặt trận và các tổ chức thành viên của Mặt trận cũng không có gì khác so với hoạt động giám sát của các thiết chế dân cử: cũng tổ chức tiếp dân, cũng tiếp nhận đơn thư và chuyển đơn thư; cũng theo dõi, đôn đốc, kiến nghị việc giải quyết v.v..
Đối với việc giám sát của Ban Thanh tra nhân dân, Điều 93 Luật khiếu nại, tố cáo cho thấy vai trò của tổ chức này là hết sức quan trọng. Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân tại địa phương, tại cơ sở của các cơ quan tổ chức, cá nhân có trách nhiệm đối với việc thực hiện pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở.
Thanh tra nhân dân thực hiện hoạt động giám sát với phương thức như sau: tiếp nhận đơn thư; chuyển đơn thư; kiến nghị giải quyết đơn thư với thủ trưởng cơ quan, đơn vị cơ sở, với Chủ tịch ủy ban nhân dân xã; phát hiện vi phạm pháp luật về khiếu nại. Thiết chế Thanh tra nhân dân cũng như việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở là cụ thể hoá phương châm: Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra". Tuy nhiên, nhìn chung sự giám sát từ phía nhân dân trực tiếp, cũng như thông qua Ban Thanh tra nhân dân đối với công tác giải quyết khiếu nại hành chính chưa đạt được tác động gì đáng kể làm giảm số lượng vụ việc khiếu nại.
Về vai trò của cơ quan báo chí trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Trong tình hình kinh tế - xã hội Việt Nam ngày càng phát triển, thì báo chí có một ảnh hưởng lớn đến mọi hoạt động của đời sống xã hội, trong đó có công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Ở Việt Nam, báo chí vừa là công cụ của Đảng và Nhà nước, nhưng đồng thời lại được coi là tiếng nói của người dân, và phải có năng lực phục vụ xã hội (Điều 6 Luật báo chí năm 1989 được sửa đổi, bổ sung năm 1999).
Một mặt, báo chí là phương tiện tốt nhất đề mang đến cho người dân biết được các chính sách của Đảng, Nhà nước trên mọi lĩnh vực; là công cụ tuyên truyền về những thành tựu, công lao trong các hoạt động của Đảng và Nhà nước. Chức năng này đã và đang được toàn bộ giới truyền thông báo chí của Việt Nam thực hiện rất tốt.
Mặt khác, để được nhìn nhận là tiếng nói của người dân, cũng như thực hiện chức năng xã hội và thị trường, báo chí Việt Nam không thể không chuyển tải, thông tin về những sự kiện, hành vi bất cập phát sinh trong hoạt động của các cơ quan công quyền, về những mối quan tâm của xã hội (tham nhũng, tai nạn giao thông, ô nhiễm môi trường, đói nghèo, bất công xã hội, v.v.). Thực hiện chức năng này, báo chí Việt Nam cũng đã bắt đầu, tuy còn ở mức độ rất khiêm tốn, trở thành một kênh phản biện trước các hành vi bất cập của các cơ quan nhà nước, đề từ đó gián tiếp yêu cầu các cơ quan này tuân thủ pháp luật. Tuy vẫn còn nhiều khó khăn về thể chế, còn phải chịu sự kiềm soát hành chính,