I. Khái quát chung về mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính ở các nước theo hệ thống luật Anh (Anglo Xacxông)
1.2. Thiết chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Vương quốc Anh
Như đã nêu trên, hiện nay ở Vương quốc Anh các khiếu kiện hành chính có thể được giải quyết bằng nhiều phương thức khác nhau; thiết chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Vương quốc Anh, vì thế, cũng rất phong phú, đa dạng. Trong phần này của chuyên đề, chúng tôi tập trung vào việc trình bày một vài nét căn bản của những thiết chế tiêu biểu trong bộ máy giải quyết khiếu kiện hành chính ở Vương quốc Anh.
* Thiết chế giải quyết khiếu nại
Thực chất đây là thiết chế thực hiện việc kiểm tra, xem xét nội bộ (intenal review) quyết định hành chính đã ban hành Thiết chế này gắn với tổ chức và hoạt động của mỗi cơ quan ban hành ra các quyết định hành chính. Thông thường, người tiến hành kiểm tra, xem xét nội bộ chính là người đã ra quyết định; người kiểm tra, xem xét lại cũng có thể là cấp trên của người đã ra quyết định hoặc một bộ phận của cơ quan đã ra quyết định hoạt động riêng biệt, độc lập. Các hướng dẫn về quy trình kiểm tra, xem xét nội bộ các quyết định hành chính sẽ xác định người có trách nhiệm thực hiện việc kiểm tra, xem xét các quyết định hành chính trên cơ sở tính chất của các vấn đề cần được xem xét, giải quyết.
Trong thực tiễn, việc thực hiện kiểm tra, xem xét nội bộ các quyết định hành chính được thực hiện bằng hai hình thức:
- Kiểm tra, xem xét chính thức (formal review): Đây là những hoạt động kiểm tra, xem xét được thực hiện theo quy định của pháp luật. Khi cá nhân, tổ chức liên quan đến quyết định hành chính không đồng ý với nội dung của quyết định hành chính, việc kiểm tra, xem xét lại quyết định hành chính đã ban hành được thực hiện như một yêu cầu bắt buộc theo quy định của pháp luật. Trong một số trường hợp, đối với những quyết định hành chính liên quan đến Quỹ Xã hội (Social Fund), pháp luật không quy định thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính tại cơ quan tài phán mà toàn bộ việc khiếu kiện đối với quyết định này được thực hiện thông qua thủ tục kiểm tra, xem xét chính thức;
- Kiểm tra, xem xét không chính thức (informal review): Hoạt động kiểm tra, xem xét lại này được thực hiện như là những công việc hàng ngày trong thủ tục hành chính của cơ quan đã ban hành quyết định chứ không phải là công việc thực hiện theo yêu cầu của pháp luật. Hoạt động này nhằm xem xét tính chính xác, phù hợp của các quyết định đã ban hành, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức liên quan.
Khi kiểm tra, xem xét nội bộ các quyết định hành chính đã ban hành, người ban hành có cơ hội được sửa chữa những sai sót trong quá trình ra quyết định đã làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức có liên quan. Tuy nhiên, trên thực tế, ở Vương quốc Anh cũng như ở nhiều quốc khác, hoạt động kiểm tra, xem xét nội bộ các quyết định đã ban hành của cơ quan hành chính đã vấp phải nhiều chỉ trích về tính độc lập, khách quan trong việc thực hiện công việc này. Những chỉ trích này dựa trên lập luận cho rằng việc kiểm tra, xem xét được thực hiện trong nội bộ chính cơ quan đã ban hành ra quyết định là đối tượng bị kiểm tra, xem xét sẽ khó bảo đảm được tính độc lập, khách quan trong việc xử lý kết quả kiểm tra, xem xét. Hơn thế nữa, việc thực hiện thủ tục này vô hình trung đã tạo ra thêm một “tầng nấc” trong quy trình ra quyết định giải quyết
các yêu cầu của cá nhân, tổ chức liên quan và điều này sẽ gây những chậm trễ đối với việc thực hiện quyền khiếu nại, khởi kiện của họ tại cơ quan tài phán hoặc tòa án.94
Đối lập với những chỉ trích nêu trên, cũng có nhiều ý kiến ủng hộ phương thức này và xem đó là cách thực hiệu quả và thực tế để người đã ban hành quyết định có thể sửa chữa những sai sót trong quyết định đã ban hành, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức liên quan mà không tốn kém về thời gian và tiền bạc. Nếu được tổ chức tốt, việc kiểm tra, xem xét lại đó hoàn toàn có thể khắc phục được những hạn chế liên quan đến tính độc lập, khách quan của cơ chế kiểm tra, xem xét lại các quyết định hành chính.
Dù vẫn còn những đánh giá khác nhau về kiểm tra, xem xét nội bộ quyết định hành chính, thiết chế này đã trở thành một bộ phận không thể thiếu được trong hệ thống các thiết chế bảo vệ công lý hành chính của Vương quốc Anh. Xuất phát từ thực tiễn thường thấy là những sai sót trong quá trình ra các quyết định hành chính không phải bắt nguồn từ việc áp dụng không đúng pháp luật của người có thẩm quyền mà những sai sót này thường liên quan đến những thông tin thực tế làm căn cứ cho việc ra quyết định. Điều này lại càng khẳng định sự cần thiết của thiết chế kiểm tra, xem xét nội bộ các quyết định hành chính đã ban hành. Vì vậy, hiện nay ở Vương quốc Anh vấn đề đặt ra không phải là nên hay không nên có thiết chế kiểm tra, xem xét nội bộ quyết định hành chính mà là cơ chế này phù hợp hoặc không phù hợp với những loại vụ việc cụ thể nào phát sinh trong thực tiễn quản lý.
* Cơ quan tài phán hành chính (tribunal)
Như đã trình bày ở phần trên, nếu không đồng ý với quyết định hành chính đã ban hành, cá nhân, tổ chức có liên quan có thể yêu cầu người có thẩm quyền kiểm tra, xem xét lại quyết định đó. Nếu vẫn chưa thỏa mãn với cách giải quyết này họ có thể tiếp tục khiếu nại tới thiết chế làm nhiệm vụ giải quyết các khiếu kiện hành chính, độc lập với cơ quan đã ban hành quyết định hành chính. Trên thực tế, ở Vương quốc Anh các thiết chế này rất phong phú, đa dạng về tên gọi, cơ cấu tổ chức, thẩm quyền hoạt động nhưng đều được xếp chung là cơ quan tài phán hành chính (tribunal).
Không phải trong trường hợp nào, khi giải quyết các khiếu kiện hành chính, cơ quan tài phán hành chính cũng bao gồm ba thành viên như vẫn thường thấy ở các tòa án tư pháp. Việc giải quyết các khiếu kiện của cơ quan tài phán hành chính có khi do một thành viên – là người có kiến thức chuyên môn luật (lawyer) tiến hành; cũng có khi là một hội đồng trong đó có người có kiến thức chuyên môn luật và các chuyên gia trong các lĩnh vực khác có liên quan đến khiếu kiện cần giải quyết.95 Trong quá trình giải quyết các khiếu kiện hành chính, cơ quan tài phán hành chính có quyền xem xét, đánh giá toàn bộ các vấn đề có liên quan đến việc ban hành quyết định từ việc áp dụng pháp luật đến xem xét các chứng cứ, tình tiết thực tế có liên quan. Quyết định của cơ quan tài phán hành chính có thể bị các cá nhân, tổ chức liên quan hoặc cơ quan tài phán ở cấp cao hơn khiếu nại hoặc kháng nghị nhưng các khiếu nại và kháng nghị này chỉ liên quan đến các vấn đề áp dụng pháp luật (matters of law), chứ không phải là các vấn đề về những tình tiết thực tế (matters of fact). Việc cơ quan tài phán hành chính giải quyết khiếu kiện hành chính được cho là có nhiều ưu điểm so với các tòa án tư pháp do thủ tục đơn giản, ít tốn kém về thời gian, tiền bạc.
Ở Vương quốc Anh, các cơ quan tài phán hành chính được thành lập trên cơ sở quy định của các đạo luật chuyên ngành. Xét về phương diện lịch sử, cơ quan tài phán hành chính đầu tiên ở Vương quốc Anh – cơ quan tài phán về thuế thu nhập (General
94 Xem Martin Partington, sđd, trang 162-163.
95 Xem National Audit Office, Citizen redress: what citizens can do if thing go wrong with public services, National Audit Office Press, 2005, trang 20-21.
Commissoners of Income Tax) ra đời vào cuối thế kỷ 18. Việc thông qua Luật bảo hiểm quốc gia năm 1911 (National Insurance Act 1911) trong đó quy định việc giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng cơ quan tài phán hành chính đánh dấu chính thức sự ra đời của các cơ quan tài phán hành chính ở Vương quốc Anh. Tiếp nối sự kiện này, hầu hết các cơ quan tài phán hành chính ở Vương quốc Anh được thành lập vào những khoảng năm mươi năm đầu của thế kỷ 20, phản ánh vai trò ngày càng tăng của Nhà nước trong việc điều chỉnh các quan hệ của đời sống xã hội. Trong khoảng hai mươi đến ba mươi năm đầu của thế kỷ 20, ở Vương quốc Anh cũng đã có những ý kiến chỉ trích cho rằng sự tồn tại của hệ thống cơ quan tài phán hành chính và cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính của hệ thống cơ quan này trái với nguyên tắc Hiến pháp vì chỉ có tòa án mới có thẩm quyền xét xử. Tuy nhiên, sự tồn tại của các cơ quan tài phán hành chính này đã được minh chứng như là một phương thức thực tế để giải quyết các khiếu kiện hành chính mà hệ thống tòa án không đủ khả năng đảm đương hết trách nhiệm. Các cơ quan tài phán hành chính này đã được thừa nhận như là một thành phần không thể thiếu được của hệ thống bảo đảm công lý hành chính của Vương quốc Anh. Cho đến cuối những năm 1990, các cơ quan tài phán hành chính trong các lĩnh vực chuyên ngành ở Vương quốc Anh vẫn tiếp tục ra đời, tạo ra một hệ thống các cơ quan tài phán hành chính cồng kềnh, tản mát ở quốc gia này.
Việc tồn tại một hệ thống cơ quan tài phán hành chính tương đối phức tạp như đã nêu trên đã đặt ra vấn đề phải có sự cải cách đối với hệ thống này ở Vương quốc Anh.
Vấn đề này bắt đầu được bàn thảo từ những năm 1990 nhưng chỉ bắt đầu từ năm 2000, cải cách hệ thống cơ quan tài phán hành chính ở Vương quốc Anh mới thực sự được thực hiện một cách mạnh mẽ, đánh dấu bằng sự ra đời của cơ quan quản lý hoạt động của các cơ quan tài phán hành chính (Tribunals Service) vào năm 2006 và việc ban hành Luật về cơ quan tài phán, tòa án và thi hành pháp luật năm 2007 (Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007).96 Theo quy định của Đạo luật nêu trên, các cơ quan tài phán hành chính được cải cách theo hướng hợp nhất các cơ quan tài phán hành chính riêng lẻ vào hệ thống có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, bảo đảm giải quyết hiệu quả các khiếu kiện hành chính phát sinh trên các lĩnh vực của quản lý nhà nước. Thiết chế này làm nhiệm vụ giải quyết các khiếu kiện hành chính nằm trong nhánh tư pháp nhưng có thẩm quyền khác với các tòa án tư pháp bởi các cơ quan tài phán hành chính có thẩm quyền giải quyết các việc kiện (appeals) trong khi đó trong lĩnh vực này, các tòa án tư pháp chỉ được phép kiểm tra, đánh giá (review) quyết định hành chính bị kiện. Hệ thống cơ quan tài phán hành chính ở Vương quốc Anh theo mô hình mới được cơ cấu thành hai cấp giải quyết: cơ quan tài phán hành chính cấp sơ thẩm (first-tier tribunal) và cơ quan tài phán hành chính cấp phúc thẩm (upper tribunal). Các cơ quan tài phán hành chính ở cả hai cấp được chia thành các Hội đồng (Chamber) theo chuyên môn liên quan đến nội dung khiếu khiện hành chính, cụ thể là:
- Cơ quan tài phán hành chính cấp sơ thẩm bao gồm:
+ Hội đồng về các vấn đề liên quan quyền xã hội (Social Entitlement Chamber) bao gồm các cơ quan tài phán: cơ quan tài phán về vấn đề tị nạn (Asylum Support); cơ quan tài phán về các vấn đề an sinh xã hội và trẻ em (Social Security and Child Support); cơ quan tài phán về vấn đề bồi thường thương tích do tội phạm gây ra (Criminal Injuries Tribunal).
+ Hội đồng về các vấn đề y tế, giáo dục và chăm sóc xã hội (Health, Education and Social Care Chamber) bao gồm các cơ quan tài phán sau đây: cơ quan tài phán về các vấn đề tiêu chuẩn chăm sóc (care standards); cơ quan tài phán về các vấn đề sức khỏe tâm thần (mental health); cơ quan tài phán về các vấn đề liên quan đến nhu cầu giáo dục đặc
96
biệt và người tàn tật (Special Educational Needs and Disability); cơ quan tài phán về các vấn đề liên quan đến danh sách những người được hành nghề y tế (Primary Health Lists).
+ Hội đồng về các vấn đề trợ cấp lương và các khoản phụ cấp cho những người tham gia chiến tranh và phục vụ trong lực lượng vũ trang (War Pensions and Armed Forces Compensation).
+ Hội đồng về các vấn đề quản lý chung (bao gồm 10 cơ quan tài phán hành chính chuyên ngành khác nhau như: môi trường, bất động sản, uy tín của người tiêu dùng, nhập cư, bảo đảm quyền thông tin…)
+ Hội đồng về các vấn đề di cư và tị nạn
+ Hội đồng các vấn đề về thuế: cơ quan tài phán hành chính sơ thẩm về thuế
- Cơ quan tài phán hành chính cấp phúc thẩm: gồm có cơ quan tài phán hành chính phúc thẩm chung; cơ quan tài phán hành chính phúc thẩm về thuế; cơ quan tài phán hành chính phúc thẩm về đất đai; cơ quan tài phán hành chính phúc thẩm về vấn đề nhập cư và tị nạn.
Ngoài cơ quan tài phán hành chính, ở Vương quốc Anh tham gia vào việc giải quyết các khiếu kiện hành chính còn có các cơ quan điều tra (Inquiries) trực thuộc các Bộ.
Thành viên của cơ quan điều tra là các điều tra viên (inspectors) trực tiếp thực hiện các công việc điều tra để thu thập các thông tin và đề xuất việc xử lý các khiếu kiện hành chính với cơ quan có thẩm quyền. Ở Vương quốc Anh, Cơ quan điều tra trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng là một mô hình điển hình của loại cơ quan điều tra tham gia giải quyết khiếu kiện hành chính. Ngoài cơ quan này ra, người ra còn thành lập một số cơ quan điều tra trong một số lĩnh vực cụ thể và có tính chất tạm thời (adhoc) để giải quyết khiếu kiện hành chính liên quan đến các vấn đề như tai nạn đường sắt, thiên tai, dịch bệnh…Trước đây, có sự phân biệt khá rõ ràng giữa cơ quan tài phán hành chính và cơ quan điều tra, theo đó cơ quan tài phán hành chính là thiết chế có thẩm quyền đưa ra phán quyết về tranh chấp hành chính nhưng cơ quan điều tra chỉ là cơ quan có nhiệm vụ thu thập thông tin và trên cơ sở những thông tin này người có thẩm quyền sẽ ra phán quyết về tranh chấp hành chính. Tuy nhiên, hiện nay, việc phân biệt giữa cơ quan tài hành chính với cơ quan điều tra ngày càng tỏ ra mờ nhạt bởi thẩm quyền của hai loại cơ quan này trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính có nhiều điểm tương đồng.
* Một số thiết chế giải quyết khiếu kiện hành chính khác
Ở Vương quốc Anh, việc giải quyết khiếu kiện hành chính bằng thiết chế kiểm tra, xem xét lại quyết định hành chính và bằng cơ quan tài phán hành chính như đã nêu trên chiếm tỷ lệ đa số. Bên cạnh đó, một số cơ quan khác cũng tham gia vào việc thực hiện công tác này để giải quyết một số loại khiếu kiện hành chính, hoặc giải quyết theo một trình tự, thủ tục khác biệt với trình tự, thủ tục thông thường hay nhằm bổ sung cho các thiết chế chính làm nhiệm vụ giải quyết khiếu kiện hành chính.
- Cơ quan thanh tra (Ombudsmen): Cơ quan này tiến hành giải quyết khiếu nại hành chính độc lập và là cấp giải quyết khiếu nại hành chính cuối cùng sau khi người khiếu nại không thỏa mãn với kết quả kiểm tra, xem xét lại các quyết định đã ban hành của cơ quan có thẩm quyền. Khi giải quyết các khiếu nại hành chính, cơ quan thanh tra đưa ra các báo cáo và kiến nghị đề xuất đối với các cơ quan đã ban hành quyết định bị khiếu nại. Mặc dù về nguyên tắc cơ quan đã ban hành quyết định bị khiếu nại không bắt buộc phải thực hiện theo những kiến nghị, đề xuất của cơ quan thanh tra nhưng trên thực tế những đề xuất, kiến nghị này luôn được các cơ quan tôn trọng thực hiện. Ở Vương quốc Anh hiện nay, các cơ quan thanh tra có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính cũng tương đối phong phú, đa dạng. Trong số các cơ quan thanh tra này, việc giải quyết khiếu nại hành chính của Cơ quan thanh tra Nghị viện (Paliarmentary Ombudsman) theo một