Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo
II.. Vai trò của Quốc hội một số nước trong tiếp nhận, xử lý đơn thư khiếu nại, dân nguyên
2.2.2. Ủy ban Dân nguyện
Một số nghị viện có tổ chức riêng một uỷ ban chuyên môn về dân nguyện, thông qua đó, “vai trò hành xử chính trị” của uỷ ban này được biện luận trực tiếp dựa trên ý nguyện cử tri hoặc các khiếu nại của cử tri gửi tập trung tới uỷ ban này. Đây cũng là nơi các đại biểu phản hồi ý kiến cử tri. Vậy , quan hệ của uỷ ban này với các uỷ ban khác và các đại biểu như thế nào? Vị trí và các hành xử của chính trị của Đảng cầm quyền tại các uỷ ban này như thế nào, trong mối quan hệ với các đảng hoặc phe, phái khác. Đó là vấn đề cần nghiên cứu trong phần sau đây.
2.2.2.1. Ủy ban dân nguyện Quốc hội Đức
Điều 17 Hiến pháp Liên bang Đức quy định quyền của công dân được khiếu nại và thỉnh cầu dân nguyện tới các cơ quan có thẩm quyền và nghị viện liên bang cũng như nghị viện tiểu bang. Công dân Đức đã sử dụng quyền này một cách tích cực nhất. Ví dụ, trong nhiệm kỳ 1990-1994, Quốc hội Đức tiếp nhận 81.881 đơn dân nguyện của cá nhân công dân và đơn tập thể về 406 vấn đề do 435.447 người ký. Số lượng đơn dân nguyện gửi đến Quốc hội Đức ngày càng tăng vì công dân và các tổ chức xã hội muốn tận dụng kênh này để chuyển tải những ý kiến của họ tới công quyền và gây sức ép lên hệ thống quyền lực.
Theo Điều 45 Hiến pháp Liên bang Đức, đơn dân nguyện của công dân gửi Quốc hội Đức được chuyển đến Uỷ ban Dân nguyện. Trong nhiệm kỳ 1994-1998, Uỷ ban Dân nguyện có 32 thành viên, với sự trợ giúp của bộ máy giúp việc có 60 người, trong đó 15 người có bằng luật. Bộ máy giúp việc có nhiệm vụ xem xét, sàng lọc đơn thư, tiến hành điều tra vụ việc và chuẩn bị các báo cáo. Trước năm 1975, mặc dù Hiến pháp không quy định bắt buộc nhưng Quốc hội Đức vẫn thường xuyên bầu Uỷ ban Dân nguyện, còn từ năm 1975, theo quy định, mỗi nhiệm kỳ Quốc hội Đức đều phải thành lập Uỷ ban Dân nguyện.
Uỷ ban Dân nguyện có hai mảng thẩm quyền: 1) Xem xét kiến nghị của công dân về tác động của pháp luật tới người dân, chuyên tải tới nghị trường theo thủ tục để nghị viện quyết định trao cho các uỷ ban xem xét sửa đổi, bổ sung; 2) Xem xét và cho ý kiến về xử lý các đơn khiếu nại của người dân về hoạt động của các cơ quan hành chính. Từ năm 1975, quyền của Uỷ ban Dân nguyện được tăng cường đáng kể. Trừ các vấn đề về an ninh quốc gia, chính phủ liên bang, các cơ quan hành chính liên bang phải cung cấp mọi tài liệu, thông tin cho Uỷ ban này theo yêu cầu. Uỷ ban có quyền mời nhân chứng, chuyên gia, thành viên chính phủ, và người đứng đơn đến để nghe điều trần. Uỷ ban chỉ cần thông báo về hoạt động điều tra của mình cho cơ quan chính phủ biết mà không cần có sự đồng ý của cơ quan đó để có thể điều tra vụ việc trực tiếp ngay ở cơ quan liên quan. Trong khi đó, trước năm 1975, Uỷ ban chỉ có thể dựa trên thông tin do các bộ cung cấp hoặc theo yêu cầu, chứ không được tự mình khởi xướng điều tra thu thập thông tin.
Trên nguyên tắc, Uỷ ban Dân nguyện Đức có thể trở thành một kênh phản hồi quan trọng giữa nghị viện và công dân. Về bản chất, Uỷ ban này ví mình như là máy dự báo động đất, vì đây là sợi dây thể chế của Quốc hội Đức nối với dân. Có người lại ví đây là
“chuông báo cháy” công dân dùng mỗi khi có vấn đề với các cơ quan công quyền. Cơ chế dân nguyện thông qua Uỷ ban Dân nguyện có thể cung cấp cho các nghị sỹ những thông tin ít tốn kém về hoạt động thực thi chính sách của các cơ quan công quyền. Nó cũng là một kênh nhận biết những nhược điểm của pháp luật, từ đó nghị viện có những bước sửa đổi phù hợp.
Mặt khác, không phải bất kỳ ý nguyện nào của dân cũng được đưa ra để Quốc hội xem xét; cơ chế của Uỷ ban là thông báo dân nguyện/khiếu nại lên trang tin điện tử của Quốc hội trong một thời gian nhất định để các công dân khác ký ủng hộ. Nếu một ý kiến được nhiều người quan tâm bằng cách gửi trên mạng hoặc thư ủng hộ, thì UBDN có thể trình vấn đề này tới Quốc hội để xem xét có nên sửa đổi, bổ sung một đạo luật hay không?
Đạo luật đó có đạt mục đích ban hành ban đầu hay không.
Trên thực tế, Uỷ ban Dân nguyện bị quá tải với số lượng đơn gửi về. Do nguồn lực có hạn, nhất là về thời gian, Uỷ ban không thể trả lời kịp tất cả các đơn. Thậm chí nếu đơn được xem xét ngay thì công dân cũng phải đợi vài tháng mới có trả lời. Thông thường các thành viên Uỷ ban không đủ thời gian để đến các cơ quan công quyền liên quan đến đơn dân nguyện hoặc nghe được tất cả những nhân chứng cần thiết. Các thành viên Uỷ ban Dân nguyện thường là những nghị sỹ mới được bầu, còn những nghị sỹ kỳ cựu không muốn làm việc tại Uỷ ban này, vì nó không phải là bệ phóng tốt lắm cho đường sự nghiệp tương lai ở Quốc hội Đức. Đóng góp của Uỷ ban vào quá trình tranh luận tại các nhóm đảng và các uỷ ban khác trong hoạt động lập pháp cũng không lớn. Cuối cùng, những vấn đề gây mâu thuẫn giữa chính phủ và phe đối lập hoặc ảnh hưởng đến uy tín chính phủ thường không được Uỷ ban tiếp tục theo đuổi, vì các thành viên Uỷ ban – người của phe đa số tìm cách gạt các vấn đề đó lại.
“Tỷ lệ thành công” của Uỷ ban Dân nguyện qua các nhiệm kỳ không giống nhau, nhưng số liệu từ năm 1987-1990 cho thấy thực trạng điển hình trong hoạt động dân nguyện của Uỷ ban: Trong các năm này, Uỷ ban nhận được hơn 52.500 đơn và xem xét được hơn 32.000 đơn. Trong số đó, gần 15% đơn dân nguyện được giải quyết thành công, tức là mang lại kết quả nào đó cho người đứng đơn; hơn 33% không thành công; đối với 44% số đơn, Uỷ ban cung cấp thông tin hoặc tư vấn cho người đứng đơn; còn lại, Uỷ ban gửi kiến nghị lên toàn thể Hạ viện hoặc yêu cầu chính phủ giải quyết vấn đề. Hàng năm Uỷ ban đều có báo cáo về số lượng đơn, các vấn đề trong đơn, tình hình giải quyết dân nguyện trong năm.
2.2.2.2. Dân nguyện ở Bồ Đào Nha: Hiệu quả thực tế còn thấp
Dân nguyện ở Bồ Đào Nha được hiểu là bất kỳ ý kiến nào của công dân về hoạt động của các cơ quan chính phủ, hành chính, hoặc kiến nghị về một vấn đề pháp luật nào đó. Mỗi đơn dân nguyện gửi đến nghị viện Bồ Đào Nha đều được chuyển đến Uỷ ban Dân nguyện của nghị viện. Ngoài cá nhân công dân hoặc nhóm công dân thì các nghiệp đoàn lao động, các nhóm lợi ích, hiệp hội công nhân là những chủ thế hay gửi đơn dân nguyện đến nghị viện Bồ Đào Nha. Những nhóm vấn đề thường được đề cập đến trong các đơn dân nguyện là quyền con người, các vấn đề lao động, và an sinh xã hội, y tế, gia đình. Đơn dân nguyện về các vấn đề lao động chủ yếu do các nghiệp đoàn lao động, hiệp hội công nhân gửi đến.
Trước thập niên 1990, vấn đề dân nguyện ít được chú ý ở Bồ Đào Nha. Tuy nhiên, Hiến pháp sửa đổi năm 1989 đã có quy định mới, theo đó, những vấn đề dân nguyện nêu ra có thể được thảo luận ở nghị viện. Tiếp đó, Uỷ ban Dân nguyện cũng được thành lập, còn quy trình tiếp nhận, xử lý đơn thư dân nguyện được quy định cụ thể hơn trong Luật số 43/90. Từ năm 1991, những đơn có ít nhất 1000 chữ ký được đưa ra thảo luận tại nghị viện. Nhưng vào năm 1993, giới hạn này được nâng lên 4000 chữ ký; bên cạnh đó, bất kỳ đơn dân nguyện nào liên quan đến những vấn đề đặc biệt đều có thể được đưa ra thảo luận trước toàn thể nghị viện mà không cần có đủ số lượng người đứng đơn. Nghị viện có thể kiến nghị biện pháp khắc phục một tình huống, sự bất công hoặc bất hợp pháp mà đơn thư dân nguyện nêu ra. Uỷ ban Dân nguyện có quyền yêu cầu các cơ quan công quyền cung cấp thông tin liên quan. Vấn đề mà đơn dân nguyện đề cập cũng có thể được nghị sỹ dùng làm căn cứ để chất vấn chính phủ bằng miệng hoặc bằng văn bản, để kiến nghị nghị viện tiến hành điều tra. Hơn nữa, việc thảo luận trước toàn thể nghị viện cũng gây sự chú ý của công luận đối với vấn đề dân nguyện. Những bước sửa đổi này đã được công chúng đón nhận tích cực, số lượng đơn dân nguyện gửi nghị viện tăng khá mạnh từ đầu thập niên 1990, nhất là những đơn thuộc nhóm được đưa ra thảo luận trước toàn thể nghị viện.
Tuy nhiên, trên thực tế, hoạt động dân nguyện của nghị viện Bồ Đào Nha vẫn bị công luận phê phán. Một trong những vướng mắc là nghị viện khó sắp xếp lịch để thảo luận những vấn đề do đơn dân nguyện nêu lên. Nhưng điểm yếu nhất của cơ chế dân nguyện ở Bồ Đào Nha là thời gian giải quyết quá lâu. Trong nhiều trường hợp, thời gian này dây dưa đến nỗi việc đưa vấn đề dân nguyện ra thảo luận trở thành vô nghĩa. Chẳng hạn như đơn dân nguyện về Ngân sách quốc gia năm 1991 được thảo luận vào tháng 5/1991, trong khi ngân sách đã được thông qua 5 tháng. Thậm chí có những đơn dân nguyện phải hàng năm sau mới được xem xét, ví dụ như đơn của công nhân khai thác mỏ về điều kiện hưu trí gửi năm 1986, nhưng mãi đến 1/1993 mới được nghị viện thảo luận;
hoặc vào năm 1995 vẫn còn 01 đơn dân nguyện chưa được giải quyết.
Hiệu quả thực tế là một nguyên nhân khác gây thất vọng về cơ chế dân nguyện ở Bồ Đào Nha. Một nhà nghiên cứu Bồ Đào Nha nhận xét, “quyền thỉnh cầu dân nguyện là một quyền rộng lớn của công dân, nhưng cũng là một trong những quyền ít được bảo đảm nhất về mặt kết quả thực tế”. Uỷ ban Dân nguyện chỉ có thể chuyển đơn dân nguyện cùng với báo cáo của Uỷ ban đến bộ hoặc chính quyền địa phương, thông báo về vấn đề dân nguyện và kiến nghị các biện pháp khắc phục. Những kiến nghị của Uỷ ban có thể dẫn đến việc sửa đổi các quy định pháp luật, nhưng đấy lại là hệ quả gián tiếp của dân nguyện, chứ không phải kết quả trực tiếp.
Từ năm 1993, cơ chế mới được áp dụng để tăng cường vai trò trung gian của nghị viện trong hoạt động dân nguyện. Theo đó, người đứng đơn và đại diện của cơ quan công quyền liên quan được mời đến phiên họp của Uỷ ban Dân nguyện để cùng tìm giải pháp cho vấn đề. Tuy nhiên, các báo cáo của nghị viện cho thấy, đến nay mới chỉ có một trường hợp được giải quyết theo cách này.
Theo các nhà nghiên cứu, vì hiệu quả thực tế thấp nên cơ chế dân nguyện của nghị viện Bồ Đào Nha lại đẩy người dân ra xa hơn chứ không kéo họ xích gần với nghị viện.
Để tăng cường hiệu quả, như báo cáo dân nguyện của nghị viện nước này nhấn mạnh, hoạt động của Uỷ ban Dân nguyện cần cải thiện theo hai hướng chính: rút ngắn thời gian xem xét đơn dân nguyện và tăng cường sự phối hợp giữa Uỷ ban với các cơ quan công quyền được nhắc đến trong đơn dân nguyện.
2.2.2.3. Dân nguyện: Hai cách làm, một cách tiếp cận
Trên thế giới, ở nước nào cũng vậy, việc xử lý đơn thư của công dân về hoạt động của công quyền là một chuyện lớn của chính quyền, mà trong đó nghị viện là kênh quan trọng. Dù theo mô hình nào, điều nổi bật là nghị viện các nước không coi xem xét vụ việc cụ thể là mục đích tự thân, mà chỉ để phục vụ chức năng đại diện lớn hơn.
Họ quan niệm rằng, nghị sỹ không thể làm thay cơ quan hành chính hoặc cơ quan xét xử, hơn nữa, nếu họ bị lôi cuốn vào xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo thì sẽ không còn đâu thời gian để thực hiện nhiệm vụ lập pháp, giám sát. Nhiệm vụ chính của nghị viện khi giải quyết đơn thư dân nguyện của công dân là cung cấp thông tin và hướng dẫn, giúp đỡ về thủ tục đối với những công dân “gặp khó khăn với chính quyền”. Việc tư vấn, giải thích về thủ tục và tháo gỡ, can thiệp về thủ tục sẽ do Văn phòng nghị sỹ thực hiện. Tuy nhiên, bản thân nghị sỹ sẽ can thiệp với các thành viên nội các phụ trách các lĩnh vực cụ thể để “đeo bám” một số vụ việc tới cùng, nếu vẫn không hiệu quả thì vẫn còn công cụ báo chí và các phiên họp tại nghị trường.
Xét về mặt công lý thật khó biện minh cho tình trạng nghị viện quan tâm giám sát một vụ việc cụ thể này mà lại không quan tâm, không dành thời gian cho hàng ngàn các vụ việc khác. Xây dựng tiêu chí để xác định khiếu nại của công dân này quan trọng hơn của công dân khác là điều hoàn toàn không thể làm được. Chính vì vậy, nghị viện nhiều nước thường tập trung giám sát những vấn đề đụng chạm đến lợi ích của cả dân tộc hoặc của hàng triệu người chứ không xem xét việc của một người. Thậm chí Quy chế hoạt động của Quốc hội Thụy Điển không cho phép các nghị sỹ đưa ra xem xét trước Quốc hội những vấn đề có tính cụ thể thuộc về cá nhân hoặc nhóm cá nhân nào đó. Chính vì quy định này, ở Thụy Điển, người dân không gửi khiếu nại đến Quốc hội. Thế nhưng, như trên đã trình bày, Quốc hội Thuỵ Điển lại thành lập ra cơ quan Thanh tra Quốc hội để xem xét các khiếu nại của công dân. Đây là phương án đưa lại sự thay đổi về cơ bản cách thức giải quyết đơn thư khiếu nại, dân nguyện của công dân: nghị viện không chuyển đơn thư và giám sát việc giải quyết, mà thành lập một cơ quan chuyên môn trực tiếp giải quyết và định kỳ báo cáo với nghị viện. Động tác giám sát của Quốc hội chỉ là xem xét báo cáo hàng năm của Thanh tra Quốc hội và có những quyết định cần thiết về mặt chính sách, pháp luật để cải thiện tình hình.
Một mô hình khác để xử lý đơn thư khiếu nại, dân nguyện của người dân là Uỷ ban dân nguyện của nghị viện như ví dụ của Đức và Bồ Đào Nha. Phương án này có một số ưu điểm như: việc giải quyết đơn thư dân nguyện được thúc đẩy nhờ có cơ quan chuyên trách của nghị viện giám sát. Các vấn đề khác liên quan đến công tác dân nguyện cũng sẽ được quan tâm hơn.
Tuy nhiên, với tư cách là một cơ quan của nghị viện, Uỷ ban Dân nguyện sẽ phải hoạt động theo nguyên tắc chung là thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Đây là cách làm phù hợp với việc thẩm tra các dự án, các văn bản hoặc giám sát các cơ quan, các chính sách lớn, nhưng lại kém hiệu quả khi xem xét, xử lý những khiếu nại, đơn thư dân nguyện cụ thể. Hơn nữa, như kinh nghiệm của Uỷ ban Dân nguyện Quốc hội Đức cho thấy, xem xét tập thể tất các đơn thư gửi đến nghị viện là điều không thực tế. Do đó, trường hợp của Thanh tra Quốc hội Thuỵ Điển và mô hình Uỷ ban Dân nguyện đều cho thấy rằng, việc các cơ quan của nghị viện tiến hành khảo sát tình hình thực tế hoặc xem
xét một vụ việc cụ thể chỉ thực sự hữu ích và có hiệu quả khi các hoạt động này phục vụ mục đích giám sát một vấn đề thuộc tầm chính sách vĩ mô.
2.2.3. Vai trò của cá nhân nghị sỹ
Nghị sỹ ở nhiều nước có nhiều cơ hội để gặp gỡ cử tri. Trong đó, họ có thường xuyên nhận được khiếu nại hay không và họ xử lý đơn thư khiếu nại của cử tri như thế nào?
Theo thông lệ ở một số nước, nếu thư chỉ phản ánh ý kiến của cử tri, nghị sỹ sẽ phúc đáp là đã nhận được thư và cám ơn đã đóng góp ý kiến. Đối với những thư đề nghị giúp đỡ, ví dụ khi cử tri có vướng mắc với một cơ quan công quyền nào đó, nghị sỹ sẽ chuyển thư đến bộ tương ứng. Ở Anh, công việc này thường hay xảy ra đến nỗi nghị sỹ chỉ cần gắn tấm danh thiếp của mình kèm vào đơn thư của cử tri, chứ không cần phải thảo công văn gửi bộ trưởng. Dạng văn bản này của nghị sỹ được xem xét đầu tiên, và thư trả lời phải do bộ trưởng ký gửi cho nghị sỹ, nghị sỹ chuyển lại cho cử tri. Thống kê cho thấy, hàng năm các hạ nghị sỹ Anh gửi từ 150.000 đến 200.000 thư đến bộ trưởng. Nếu cử tri vẫn không hài lòng với câu trả lời, hoặc bộ trưởng không có phản hồi, lúc đó nghị sỹ mới trực tiếp gặp bộ trưởng hoặc nêu vấn đề trước phiên họp toàn thể của Hạ viện. Ở Anh, nghị sỹ tìm cách gặp bộ trưởng một cách chính thức tại văn phòng bộ trưởng, hoặc không chính thức vào giờ nghỉ giải lao ở nghị viện. Chỉ sau khi gặp bộ trưởng mà không giải quyết được chuyện của cử tri nêu, nghị sỹ mới đưa nó ra phiên họp toàn thể.
Ở nhiều nước như Canada, Đức, cử tri có thể gửi kiến nghị bằng văn bản (petition) cho nghị viện hoặc nghị sỹ. Bất kỳ một nhóm công dân hay cá nhân công dân nào cũng có thể gửi kiến nghị để bày tỏ ý kiến của mình về những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của nghị viện mà họ cho rằng còn có khiếm khuyết. Sau khi nhận đơn, nghị sỹ sẽ chuyển cho uỷ ban thích hợp, uỷ ban xử lý về mặt thủ tục và tổ chức phiên điều trần để nghe các bên trình bày về vấn đề liên quan.
Khi được hỏi về số lượng khiếu nại, một nghị sỹ Thụy Điển trả lời rằng điều này còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Nó phụ thuộc vào nơi nghị sỹ sống: là một thị trấn nhỏ – và ông/bà ta có được biết đến trong cái thị trấn nhỏ ấy hay không – hay là một thành phố lớn.
Nó cũng phụ thuộc vào việc gần đây nghị sỹ có xuất hiện trên các phương tiện truyền thông hay không, và do vậy điều này cũng làm cho nghị sỹ được biết đến. Số lượng khiếu nại cũng phụ thuộc vào những tranh luận tại thời điểm cụ thể. Một số vấn đề hấp dẫn người nghe nhiều hơn những vấn đề khác.
Trong một chừng mực nào đó, số lượng khiếu nại phụ thuộc vào việc tổ chức của một lĩnh vực cụ thể. Vì vậy, nghị sỹ thuộc đảng Dân chủ Xã hội Jan Bjorkman đã chứng kiến sự giảm đi đáng kể số lượng các khiếu nại liên quan đến hệ thống trợ giúp sinh viên.
Ông tin rằng đó là do ảnh hưởng của một cơ quan mới, nơi mà những đề xuất và kiến nghị liên quan đã có địa chỉ để gửi đến: đó là Ban quốc gia về vấn đề trợ giúp sinh viên.
Không có số liệu thống kê về số lượng khiếu nại gửi tới nghị sỹ Thụy Điển. Có thể kể một số lý do:
Thứ nhất, không phải lúc nào cũng dễ phân biệt giữa “khiếu nại” với các kiểu lập luận phê phán khác. Khi một vấn đề được thảo luận công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng, rất nhiều người muốn thể hiện quan điểm của mình. Ví dụ như, họ có thể tuyên bố rằng họ không bao giờ ủng hộ việc áp dụng thuế cao đối với khí đốt. Ngược lại, họ phản đối mạnh mẽ sự thay đổi này. Vậy thì, tuyên bố đó của họ nên được coi là khiếu nại hay chỉ đơn giản là sự thể hiện quan điểm.
Thứ hai, hiện giờ không có một cách thống nhất để thống kê các khiếu nại. Khi hàng trăm cử tri gửi thư cùng một nội dung cho tất cả các nghị sỹ, có thể coi đây là một khiếu nại hay là hàng nghìn khiếu nại?