Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo
II. Khái quát thực trạng khiếu nại, tố cáo đông người, vượt cấp
a. Nội dung khiếu nại, tố cáo đông người:
- Nội dung khiếu nại của các đoàn đông người chủ yếu liên quan tới việc thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ công tác tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng; các vụ việc còn lại là khiếu nại, tố cáo liên quan đến việc giải quyết tranh chấp đất đai, việc thực hiện chính sách đất đai trước đây, việc thực hiện chế độ, chính sách xã hội...(140).
- Nội dung tố cáo chủ yếu là tố cáo cán bộ mất dân chủ, lợi dụng chức quyền để tham nhũng trong quản lý, sử dụng đất đai, trong quản lý tài chính ngân sách Nhà nước; trù dập người khiếu kiện, bao che cho cán bộ dưới quyền; cố ý làm sai lệch hồ sơ, áp dụng pháp luật không đúng dẫn đến xét xử oan sai, gây thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của công dân...
b. Về tính chất khiếu nại, tố cáo: các vụ việc khiếu nại, tố cáo đông người thường gay gắt, phức tạp. Nhiều đoàn đông người có tổ chức chặt chẽ, có người cầm đầu, huy động đóng góp tiền để đi khiếu kiện; có đoàn lợi dụng, lôi kéo các đối tượng chính sách, người già và trẻ em đi khiếu kiện. Một số đoàn có thái độ cực đoan, căng khẩu hiệu, biểu ngữ, nói xấu cán bộ địa phương, có hành vi gây rối hoặc diễu hành trên đường phố, kéo vào trụ sở làm việc của cơ quan Nhà nước nhằm gây sức ép, yêu cầu được tiếp xúc, đối thoại giải quyết vụ việc ngay tại Trung ương... khiếu kiện đông người là dân tộc thiểu số, liên quan đến đất đai, cơ sở thờ tự của tôn giáo xuất hiện ngày càng gia tăng; tình trạng người khiếu kiện ở nhiều địa phương, có nội dung khiếu nại khác nhau nhưng móc nối, liên kết cùng nhau đi khiếu kiện cũng diễn ra khá phổ biến, nhất là ở những thời điểm diễn ra các sự kiện lớn của đất nước, các hoạt động của Quốc hội, Trung ương v.v... Một số phần tử thù địch trong và ngoài nước đã có hành vi kích động, xúi dục, lôi kéo khiếu kiện đông người làm cho tình hình phức tạp thêm.
c.- Về phạm vi và số lượng vụ việc phát sinh: khiếu nại, tố cáo đông người trong thời kỳ trước đây chủ yếu phát sinh ở các tỉnh phía Nam (đòi lại đất cũ đưa vào tập đoàn; tranh chấp đất đai của công dân với các nông, lâm trường...) và một số địa phương ở phía Bắc với nội dung chủ yếu tố cáo cán bộ chính quyền cơ sở mất dân chủ, vi phạm trong quản lý tài chính, đất đai. Từ năm 2000 đến nay, số vụ việc khiếu kiện đông người phát sinh ngày càng nhiều và xảy ra ở hầu hết các địa phương, chủ yếu liên quan đến việc thu hồi đất, đền
139 Hồng Phúc, Sẽ có Nghị định riêng về khiếu kiện đông người, http://vietbao.vn/Chinh-Tri/Se-co-nghi-di-nh- rieng-ve-khie-u-kie-n-dong-nguo-i/20027371/96/
(140) Phân loại vụ việc theo nội dung: thực hiện đền bù 1.910 vụ; giải quyết tranh chấp đất đai: 295 vụ; thực hiện
bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư.
Có thể nói, khiếu nại, tố cáo đông người hiện nay đang là một vấn đề phức tạp và nhạy cảm, nếu không được giải quyết tốt sẽ ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, nhất là ở Thủ đô Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và một số địa phương141.
2.2. Nguyên nhân của tình trạng khiếu nại, tố cáo đông người, vượt cấp
Tình trạng khiếu nại, tố cáo đông người, vượt cấp ngày càng gia tăng và phức tạp hơn do nhiều nguyên nhân. Có thể chỉ ra một vài nguyên nhân chính như sau:
- Chính sách, pháp luật, nhất là trong lĩnh vực đất đai chưa được hoàn thiện, thiếu đồng bộ, ổn định; chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất chưa sát với thực tế, trong khi cơ chế thị trường có nhiều biến động, đất đai ngày càng có giá trị; bên cạnh đó, do chính sách thường xuyên thay đổi nên dẫn đến sự so bì và phát sinh khiếu nại, tố cáo rất phức tạp.
- Trong những năm gần đây, thực hiện chủ trương công nghiệp hóa, hiện đại hóa, nhu cầu sử dụng đất để đầu tư, xây dựng cơ sở hạ tầng, các khu công nghiệp, đô thị tăng cao, diễn ra ở khắp các địa phương, trong quá trình đó, các cơ quan quản lý nhà nước ở các cấp, các ngành đã ban hành nhiều quyết định hành chính có liên quan đến quyền, lợi ích của người dân, nhất là việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, thực hiện đền bù thường động chạm đến quyền, lợi ích của nhiều hộ dân cùng một lúc, do đó số vụ việc khiếu nại, tố cáo đông người cũng tăng lên so với thời kỳ trước đây.
Trong khi đó, việc thực hiện các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, nhất là thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở nhiều nơi còn hạn chế, chưa thực hiện đúng dân biết, dân bàn, dân kiểm tra; trong quá trình triển khai thực hiện các dự án còn có những thiếu sót, sai phạm như không tuân thủ trình tự, thủ tục, thiếu công khai, dân chủ, công bằng; công tác tái định cư, giải quyết các chính sách cho người dân có đất bị thu hồi làm chưa tốt, chưa quan tâm giải quyết thỏa đáng lợi ích của người dân, thậm chí có những trường hợp cán bộ thừa hành còn cố ý làm trái để vụ lợi, gây phản ứng bức xúc trong nhân dân v.v... Đây là những nguyên nhân chủ yếu phát sinh khiếu nại, tố cáo đông người hiện nay.
- Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo còn bất cập, chưa phù hợp với thực tế; thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai hiện nay còn có mâu thuẫn cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ quan nhà nước đùn đẩy, né tránh trách nhiệm hoặc hướng dẫn thiếu thống nhất làm cho công dân phải gửi đơn, đi lại nhiều nơi, nhiều lần để khiếu nại với thái độ bức xúc. Bên cạnh đó, các quy định về đảm bảo thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại, xử lý tố cáo và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo cũng chưa đầy đủ, cụ thể dẫn đến kỷ cương không được thực thi nghiêm chỉnh nên tác dụng răn đe, chấn chỉnh còn hạn chế.
- Công tác tiếp công dân, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo có nơi, có lúc chưa được quan tâm đúng mức hoặc còn xem nhẹ. Việc tiếp dân đôi khi còn bị coi nhẹ và chưa được tổ chức tốt, cán bộ tiếp dân thiếu trách nhiệm khi thực hiện nhiệm vụ của mình dẫn đến việc người đi khiếu kiện bức xúc; cán bộ tiếp dân không phổ biến, hướng dẫn người dân khiếu kiện đúng quy định của pháp luật; thời gian giải quyết khiếu kiện kéo dài, dẫn đến tình trạng người dân khiếu kiện vượt cấp;
- Cách thức giải quyết khiếu kiện ở cơ sở nhiều khi còn quá cứng nhắc rập khuôn theo quy định. Nhiều vụ việc chưa được xử lý minh bạch, cán bộ tiếp dân hoặc cán bộ có
141 Theo Báo cáo số 2333/BC-TTCP ngày 9 tháng 8 năm 2010 của Thanh tra Chính phủ về tổng kết công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người từ năm 2005 đến hết tháng 6 năm 2009
trách nhiệm giải quyết khiếu kiện có hành vi tiêu cực, nhũng nhiễu đối với người khiếu kiện…Do vậy, người đi khiếu kiện không tin tưởng vào sự vô tư, minh bạch của cán bộ cấp cơ sở, luôn mong muốn vụ việc của mình được giải quyết ở cấp Trung ương. Trình độ chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ cơ sở còn hạn chế nên không giải quyết dứt điểm ngay tại cơ sở, dẫn đến việc tái khiếu, tái tố, khiếu kiện vượt cấp lên Trung ương...
- Khi giải quyết các vụ việc đông người, phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp thì sự phối hợp giữa các cấp chính quyền với các ngành, đoàn thể chưa chặt chẽ, chưa tạo được sự thống nhất, đồng thuận trong hệ thống chính trị. Việc tổ chức thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại chưa kiên quyết hoặc thi hành chậm, không thực hiện nghiêm túc. Một số vụ việc quá trình giải quyết còn thiếu khách quan, phương pháp giải quyết cứng nhắc, chưa phù hợp với thực tế nên ảnh hưởng tới quyền lợi của công dân...
- Nhận thức pháp luật và ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận công dân còn hạn chế nên có những đòi hỏi, yêu cầu không chính đáng hoặc vượt quá khuôn khổ quy định pháp luật, trong khi đó, chính quyền ở một số nơi chưa làm tốt công tác tuyên truyền vận động, giải thích về chủ trương chính sách của Đảng, Nhà nước về đầu tư phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn để người dân tích cực ủng hộ, tự giác chấp hành việc thu hồi đất và giải toả mặt bằng...
- Tình trạng vi phạm các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng là một nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo đông người, vượt cấp hiện nay.
Theo tác giả Bùi Đăng Vương142, các cơ quan Nhà nước rất ngại ra quyết định giải quyết khiếu nại. Khi nhận được đơn khiếu nại nếu thuộc thẩm quyền của cơ quan mình thì họ bắt buộc phải ra quyết định giải quyết giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, có rất nhiều trường hợp họ không ra quyết định giải quyết khiếu nại mà chỉ có công văn hoặc thông báo trả lời việc khiếu nại. Người dân không đồng ý với cách trả lời đó đã khiếu nại với cấp trên thì cấp trên đòi hỏi phải có quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan cấp dưới.
Người đi khiếu nại lại phải chạy ngược chạy xuôi yêu cầu cơ quan cấp dưới ra quyết định giải quyết khiếu nại. Việc tổ chức đối thoại giữa cơ quan giải quyết khiếu nại với người khiếu nại trong lần giải quyết khiếu nại đầu tiên nhiều khi cũng bị các cơ quan có thẩm quyền “quên”. Ngoài ra, nội dung quyết định giải quyết khiếu nại không theo đúng quy định của pháp luật cũng là một nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu kiện vượt cấp, kéo dài…
- Một nguyên nhân quan trọng khác nữa dẫn đến tình trạng khiếu kiện đông người ở các địa phương đó là sự mất đoàn kết nội bộ, sức chiến đấu của tổ chức đảng bị giảm sút, vai trò điều hành, quản lý của chính quyền yếu kém, vai trò của Mặt trận tổ quốc và các đoàn thể chưa được phát huy.143
2.3 Kết quả giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo đông người, vượt cấp
- Theo báo cáo của các địa phương, tính đến nay đã giải quyết dứt điểm 3.356/3.829 vụ việc đông người, đạt tỷ lệ 87,6%.
- Trên toàn quốc đến nay còn 473 vụ việc chưa giải quyết dứt điểm, trong đó có 301 vụ việc đang xem xét và 172 vụ việc đã giải quyết hết thẩm quyền nhưng công dân vẫn còn khiếu nại (144). Nguyên nhân chủ yếu là do người dân chưa thỏa mãn với kết quả giải quyết.
- Một số địa phương đã giải quyết dứt điểm, không còn tồn đọng vụ việc đông người
142 http://www.giri.ac.vn/?lang=&cateid=12&mod=2&newid=2040&sub=43
143 http://www.giri.ac.vn/?lang=&cateid=12&mod=2&newid=1268&sub=43
(144) Thái Nguyên 48 vụ; Hải Phòng 11 vụ, Điện Biên 12 vụ; Quảng Ninh 13 vụ; Hưng Yên, Hải Dương 09 vụ;
(145) hoặc tuy phát sinh nhiều vụ việc đông người nhưng đã tích cực tập trung giải quyết được cơ bản (146).
Nhìn chung, trong những năm vừa qua, đặc biệt là qua triển khai thực hiện Chỉ thị số 09-CT/TW ngày 06/3/2002 của Ban Bí thư, Kết luận, chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Thông báo số 130/TB-TW ngày 10/01/2008, nhận thức, trách nhiệm về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của cấp ủy, chính quyền các cấp được nâng lên một bước, nhiều địa phương đã ban hành chỉ thị lãnh đạo, chỉ đạo công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tăng cường thành lập các đoàn thanh tra, kiểm tra để đôn đốc, giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp, bức xúc, kéo dài; khi phát sinh vụ việc khiếu kiện đông người, lãnh đạo UBND đã trực tiếp đối thoại, chỉ đạo các cơ quan chức năng bàn biện pháp để chủ động giải quyết dứt điểm tại địa phương; một số địa phương phối hợp chặt chẽ với Thanh tra Chính phủ, Bộ Công an, thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và các cơ quan liên quan xử lý có hiệu quả các vụ việc khiếu kiện đông người vượt cấp lên Trung ương.
Đối với Thanh tra Chính phủ, trước diễn biến phức tạp về tình hình khiếu nại, tố, cáo, trong 5 năm vừa qua đã chú trọng đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo ở những địa bàn có nhiều vụ việc đông người, phức tạp, chủ động, tích cực phối hợp với các cơ quan liên quan đề ra các giải pháp tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của các địa phương. Ngày 06/3/2008, Ban cán sự Đảng Thanh tra Chính phủ ban hành Chương trình hành động (số 89/CTHĐ-BCS) và Thanh tra Chính phủ ban hành Kế hoạch (số 345/KH-TTCP) hướng dẫn các cấp, các ngành triển khai thực hiện các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tình hình mới theo ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị (tại Thông báo kết luận số 130/TB-TW ngày 10/01/2008), tiếp đó, ngày 20/02/2009 Thanh tra Chính phủ đã ban hành Kế hoạch số 319/KH-TTCP chỉ đạo các địa phương, Bộ, ngành kiểm tra, rà soát để giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp, tồn đọng. Ở một số nơi có tình hình khiếu kiện phức tạp (147), Lãnh đạo Thanh tra Chính phủ đã trực tiếp về địa phương để phối hợp chỉ đạo giải quyết. Khi có những vụ việc khiếu kiện đông người kéo lên Trung ương, Thanh tra Chính phủ đã chủ trì, phối hợp chặt chẽ với Bộ Công an, các cơ quan của Trung ương và địa phương xử lý kịp thời các tình huống phát sinh, kết quả trong 5 năm đã tổ chức tiếp, hướng dẫn gần 2.000 lượt đoàn khiếu kiện đông người đảm bảo đúng pháp luật.
2.4 Những hạn chế, khó khăn, vướng mắc chủ yếu trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người.
- Một là, cơ chế, chính sách, quy định pháp luật trên một số lĩnh vực chậm được hoàn thiện làm cho việc xem xét, giải quyết gặp khó khăn.
Trong lĩnh vực quản lý đất đai, nhất là việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thường phát sinh khiếu kiện đông người nhưng chính sách của Nhà nước về lĩnh vực này luôn thay đổi, thiếu tính ổn định dẫn đến người dân có đất bị thu hồi có sự so bì, tìm cách khiếu kiện đông người để tạo áp lực, trông chờ vào sự giải quyết có lợi hơn; cơ chế giải quyết hỗ trợ hiện nay còn cứng nhắc và chưa phù hợp với thực tế, một số địa phương quan điểm giải quyết muốn tạo điều kiện thuận lợi cho người dân theo chủ trương của Đảng, Nhà nước (tăng mức hỗ trợ) nhưng sợ phản ứng dây chuyền hoặc không có ngân sách nên không dám giải quyết.
(145) Bình Định, Lào Cai, Ninh Bình, Quảng Nam, Hậu Giang.
(146) Bến Tre 243/247; Vĩnh Long 160/163; Cần Thơ 122/125;
(147) Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Hải Dương, Hưng Yên, Quảng Ninh, Đà Nẵng, Lâm Đồng, Tây Ninh, Ninh Thuận, Bình Thuận, Bình Dương, Đồng Nai, Bến Tre, An Giang, Tiền Giang, Sóc Trăng, Kiên Giang...
Trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo, mặc dù số vụ việc khiếu nại, tố cáo đông người trong những năm gần đây phát sinh nhiều nhưng do pháp luật chưa có quy định cụ thể xử lý vấn đề này. Thực tế trong 5 năm gần đây, các cấp, các ngành đã phải xem xét, giải quyết hàng ngàn vụ việc khiếu kiện đông người, nhưng do chưa có quy định, hướng dẫn cụ thể nên nhiều nơi lúng túng. Đây là một trong những nguyên nhân làm cho việc giải quyết kéo dài, chậm dứt điểm.
- Hai là, sự phối hợp trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người hiệu quả còn hạn chế.
Thực tiễn vừa qua cho thấy, công tác phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước có liên quan, giữa cấp trên với cấp dưới hoặc giữa cấp uỷ, chính quyền với đoàn thể, các tổ chức chính trị xã hội ở một số nơi còn chưa chặt chẽ, thiếu đồng bộ, có vụ việc quan điểm, ý kiến khác nhau hoặc khi thanh tra, kiểm tra để xem xét, giải quyết lại thiếu sự phối hợp, trao đổi để thống nhất, kết luận còn chung chung, dẫn đến việc tổ chức thực hiện rất khó;
một số nơi còn có tình trạng ngại va chạm, né tránh, trông chờ, đùn đẩy trách nhiệm giải quyết lên cấp trên; công tác quản lý, nắm bắt tình hình khiếu kiện ở cơ sở chưa chắc, khi phát sinh khiếu tố đông người chưa kịp thời có các giải pháp phối hợp, huy động vai trò của hệ thống chính trị để chủ động giải quyết ngay từ cơ sở v.v... Do đó, hiệu quả giải quyết còn hạn chế, số vụ việc khiếu kiện đông người chưa được giải quyết dứt điểm vẫn còn khá nhiều.
- Ba là, việc xử lý đối với các trường hợp người khiếu nại, tố cáo có hành vi gây rối, quá khích, làm mất trật tự nơi công sở, những người tố cáo sai sự thật, chủ mưu, xúi giục, kích động đi khiếu kiện đông người chưa được thực thi có hiệu quả.
Trong thực tế, có nhiều trường hợp người khiếu kiện có hành vi lăng mạ, xúc phạm chính quyền, cán bộ tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo (viết khẩu hiệu, băng rôn nói xấu, chửi bới, lăng mạ, gọi điện thoại, nhắn tin khủng bố...) hoặc gây rối trật tự công cộng (kéo vào trụ sở cơ quan Nhà nước, nhà riêng các đồng chí lãnh đạo, cản trở giao thông, có những hành vi thiếu văn hóa, phản cảm trước những nơi công cộng...), tuy nhiên, việc xử lý đối với các hành vi này nhìn chung còn chưa kiên quyết, các cơ quan chức năng thường chỉ áp dụng biện pháp giải thích, thuyết phục để đưa dân trở về địa phương (xử lý tình huống), do đó chưa thể hiện được tính kỷ cương, nghiêm minh của pháp luật, chưa tạo được sự răn đe đối với các đối tượng vi phạm. Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến việc xử lý hiệu quả chưa cao là do Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành, Nghị định số 38/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18/3/2005 quy định một số biện pháp đảm bảo trật tự công cộng chưa có quy định rõ ràng, cụ thể về xử lý hành vi vi phạm trong lĩnh vực khiếu nại, tố cáo, thêm vào đó, do tính chất phức tạp của những vụ việc khiếu kiện đông người nên cơ quan chức năng có thẩm quyền xử phạt hành chính, xử lý hình sự cũng thường có biểu hiện ngại va chạm hoặc né tránh, trông chờ vào sự chỉ đạo của cấp trên...