III. NHỮNG ĐỀ XUẤT VÀ KIẾN NGHỊ
2. Pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật
Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của nước ta do Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ đạo xây dựng với việc ghi nhận các quyền bình đẳng, tự do dân chủ hoàn thiện của người dân Việt Nam và quy định việc xây dựng các thiết chế của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc “Nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hoà. Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái hay trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”41 đã gián tiếp khẳng định quyền năng chủ thể khiếu nại, tố cáo của công dân cũng như trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan Nhà nước.
Kế thừa và phát triển tư tưởng dân chủ của Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 đã chính thức ghi nhận quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước. Những việc khiếu nại và tố cáo phải được xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường”42..
Đến Hiến pháp năm 1980, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đã tiếp được củng cố và phát triển một bước, không chỉ có ý nghĩa bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân mà còn thể hiện việc nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, xây dựng chính quyền vững mạnh: “Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó.
Các điều khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo”43.
Trên tinh thần của Hiến pháp 1992, Hiến pháp của thời kỳ đổi mới, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân nói chung, của cán bộ, công chức nói riêng đã tiếp tục được hoàn thiện và mở rộng. Hiến pháp 1992 quy định “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà
41 Điều thứ 1, Chương 1 Hiến pháp 1946.
42 Điều 29 Hiến pháp 1959.
43
nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.
Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Mọi hành vi xâm phạm lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”44.
Như vậy, có thể khẳng định rằng quyền khiếu nại, tố cáo chính là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp, một quyền có tính chất chính trị và pháp lý của công dân, là một hình thức biểu hiện của dân chủ xã hội chủ nghĩa. Như đã nêu và phân tích ở phần trước, khiếu nại quyết định kỷ luật nằm trong nội hàm của khiếu nại, tố cáo nói chung cho nên những quy định nêu trên của các Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 về khiếu nại, tố cáo của công dân cũng là những quy định điều chỉnh việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức.
2.2 Luật Khiếu nại, tố cáo
Khiếu nại quyết định kỷ luật chỉ là một bộ phận nhỏ và đặc thù so với các loại khiếu nại quyết định kỷ luật khác được quy định trong pháp luật khiếu nại, tố cáo, do vậy các quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cũng chỉ chiếm một phần không lớn trong Luật Khiếu nại, tố cáo (Chương III, từ Điều 48 đến Điều 56 để quy định cụ thể việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức, viên chức nhà nước). Ngoài ra còn có một số quy định chung về quyền khiếu nại quyết định kỷ luật và một số quy định giải thích thuật ngữ khác45.
Theo Điều 1 Luật Khiếu nại, tố cáo: “Cán bộ, công chức, viên chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật của người có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của Luật Khiếu nại, tố cáo có những nội dung cơ bản như sau:
Về quyền khiếu nại: khiếu nại của cán bộ, công chức, viên chức đối với quyết định kỷ luật áp dụng theo quy định của pháp luật thì giải quyết theo các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo. Khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức, viên chức là thành viên của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội thì được giải quyết theo điều lệ của tổ chức đó.
Về thời hiệu khiếu nại: thời hiệu khiếu nại quyết định kỷ luật là 15 ngày kể từ ngày cán bộ, công chức, viên chức nhận được quyết định kỷ luật. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà cán bộ, công chức, viên chức không thực hiện được quyền khiếu nại quyết định kỷ luật theo đúng thời hiệu thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại.
Về hình thức thực hiện khiếu nại: cán bộ, công chức, viên chức thực hiện việc khiếu nại của mình bằng đơn và gửi đến người đã ra quyết định kỷ luật. Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại, người đã ra quyết định kỷ luật phải thụ lý để giải quyết và thông báo cho người khiếu nại biết.
Về thời hạn giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật: thời hạn giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn nhưng cũng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết.
44 Điều 74 Hiến pháp 1992.
45 Điều 1, Điều 2 và Điều 3 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005).
Về hình thức giải quyết khiếu nại và trách nhiệm giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật: khi thụ lý, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải ra quyết định giải quyết bằng văn bản. Quyết định giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật phải được gửi cho cán bộ, công chức, viên chức có khiếu nại và cơ quan, tổ chức hữu quan.
Về trình tự, thủ tục: trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người cán bộ, công chức, viên chức có khiếu nại đối với quyết định kỷ luật không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết tiếp theo. Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết, người có thẩm quyền giải quyết tiếp theo phải xem xét, ra quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản; quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lục pháp luật.
Đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc - hình thức trách nhiệm kỷ luật cao nhất đối với cán bộ, công chức, viên chức - Luật Khiếu nại, tố cáo cho phép cán bộ, công chức, viên chức kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết lần đầu, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì trong thời hạn 30 ngày (kể từ ngày hết thời hạn giải quyết theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo) có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết tiếp theo hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và pháp luật tố tụng hành chính.
Để phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế xã hội của đất nước sau một thời gian dài tiến hành công cuộc đổi mới dưới sự lãnh đạo của Đảng, đồng thời để đáp ứng được yêu cầu hội nhập khu vực và quốc tế, nhà nước ta đã hai lần tiến hành sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại tố cáo 1998 vào các năm 2004 và 2005. Về việc giải quyết khiếu nại, nhà nước ta đã sửa đổi, bổ sung các Điều 39 và 46 của Luật Khiếu nại, tố cáo theo hướng cơ quan có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại là cấp giải quyết lần đầu; nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết hoặc quá thời hạn mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp cao hơn; hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Đây là điểm mới hoàn thiện hơn, thể hiện rõ hơn tính khách quan, công bằng, dân chủ trong việc giải quyết khiếu nại của Luật Khiếu nại, tố cáo. Bởi theo quy định trước đây của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, nếu sau khi khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu thì người khiếu nại cũng không được khởi kiện vụ án hành chính.
Như vậy, sự điều chỉnh của Luật Khiếu nại, tố cáo về việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật là tương đối đầy đủ và toàn diện. Cần nhấn mạnh rằng, cơ chế này trong Luật Khiếu nại, tố cáo đã được nhà nước điều chỉnh theo hướng khắc phục được những hạn chế của việc giải quyết khiếu nại theo quy định tại Pháp lệnh quy định về xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981 cũng như Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991. Việc Luật Khiếu nại, tố cáo tách bạch hai nhóm chủ thể của quyền khiếu nại, tố cáo là khiếu nại, tố cáo nói chung của công dân trong đó gồm có cán bộ, công chức, viên chức nhà nước và khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức, viên chức nhà nước nói riêng với tư cách là những đối tượng có tính đặc thù cao, cần phải quy định thành một nhóm riêng để áp dụng trong thực tiễn một cách khoa học, hợp lý là một sự điều chỉnh phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật, đem lại một sự thay đổi cơ bản về chất của việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật ở nước ta trong bối cảnh tiến hành đổi mới và hội nhập quốc tế.
2.3. Các Nghị định
Các nội dung cơ bản của việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật được quy định tại Nghị định 136/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo như sau:
2.3.1 Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật:
a) Khiếu nại đối với quyết định kỷ luật của Thủ trưởng cơ quan nào thì Thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết; trong trường hợp còn khiếu nại tiếp thì Thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp có trách nhiệm giải quyết;
b) Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc Sở có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật do mình ban hành;
c) Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật do mình ban hành; Giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc Sở đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại.
Quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực thi hành;
d) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật do mình ban hành; Giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại. Quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực thi hành;
đ) Bộ trưởng Bộ Nội vụ có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật do mình ban hành; Giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại; Giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà người giữ các chức vụ lãnh đạo trong các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại.
Khi Bộ trưởng Bộ Nội vụ ban hành quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại; quyết định kỷ luật mà người giữ các chức vụ lãnh đạo trong các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại thì quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Nội vụ là quyết định có hiệu lực thi hành.
Cần nhấn mạnh rằng, Bộ trưởng Bộ Nội vụ có vị trí, vai trò rất đặc thù và quan trọng trong việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật ở nước ta vì ngoài quyền năng giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật thuộc thẩm quyền như đối với các Bộ trưởng khác thì Bộ trưởng Bộ Nội vụ còn có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và một số chức danh quản lý khác đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại. Thực tế thì vai trò thứ hai này là thẩm quyền của Thủ tướng (theo quy định về quản lý cán bộ, công chức) nhưng theo pháp luật khiếu nại, tố cáo thì Thủ tướng lại không phải là cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo cho nên Thủ tướng ủy quyền cho Bộ trưởng Bộ Nội vụ thực hiện vai trò này.
Cũng theo quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo thì Bộ trưởng Bộ Nội vụ còn có thẩm quyền hướng dẫn chi tiết việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước46;
e) Thủ trưởng cơ quan nhà nước có trách nhiệm giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật thuộc thẩm quyền; trong trường hợp cần thiết thì giao cho cơ quan, bộ phận quản lý nhân sự hoặc cơ quan thanh tra cùng cấp tiến hành xác minh, kết luận và kiến nghị việc giải quyết.
2.3.2 Về thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật, Nghị định quy định:
46 Theo quy định tại Điều 31 Nghị định 136/2006/NĐ-CP.
a) Người đã ban hành quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức khi nhận được đơn khiếu nại đối với quyết định kỷ luật đó thì phải xem xét và ra quyết định giải quyết bằng văn bản theo thủ tục quy định tại Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005;
b) Trong trường hợp cán bộ, công chức, viên chức bị kỷ luật không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và tiếp tục khiếu nại thì người có thẩm quyền giải quyết tiếp phải xem xét và ra quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản bao gồm các nội dung:
ngày, tháng, năm ra quyết định; tên, địa chỉ của người khiếu nại, người bị khiếu nại; nội dung khiếu nại là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ; căn cứ pháp luật để giải quyết khiếu nại; giữ nguyên, sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định kỷ luật bị khiếu nại; việc bồi thường cho người bị thiệt hại (nếu có). Quyết định giải quyết khiếu nại phải đựơc gửi cho cán bộ, công chức, viên chức có khiếu nại và cơ quan, tổ chức hữu quan;
c) Công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng hoặc tương đương trở xuống bị kỷ luật buộc thôi việc, sau khi khiếu nại mà người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu vẫn giữ nguyên hình thức kỷ luật đó thì trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết tiếp theo hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của pháp luật.
2.4. Các văn bản quy phạm pháp luật dưới Nghị định
Như đã nêu và phân tích ở các phần trên, do các quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật chỉ chiếm một phần không lớn so với quy định về các loại khiếu nại khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính khác trong Luật Khiếu nại, tố cáo và các Nghị định hướng dẫn thi hành, do vậy các văn bản dưới luật và Nghị định quy định về việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật mới thực sự là những văn bản quan trọng bởi chúng trực tiếp điều chỉnh các vấn đề cụ thể về hình thức và nội dung của việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật.
Như nêu trên, pháp luật khiếu nại, tố cáo trực tiếp quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn chi tiết việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước là của Bộ trưởng Bộ Nội vụ: Điều 35 Nghị định số 53/2005/NĐ-CP quy định “Bộ trưởng Bộ Nội vụ căn cứ quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, Nghị định này và quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức hướng dẫn chi tiết việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước”. Do đó trong phần này, chúng ta sẽ xem xét sự điều chỉnh việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật dưới góc độ Thông tư số 01/2006/TT-BNV ngày 13/01/2006 của Bộ Nội vụ hướng dẫn chi tiết việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước.
2.4.1 Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật
Thông tư số 01/2006/TT-BNV quy định cụ thể về thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật như sau:
a) Người đứng đầu tổ chức trực thuộc Sở, ban, ngành của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và người đứng đầu tổ chức trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật do mình ban hành theo phân cấp;
b) Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật do mình ban hành; giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà người đứng đầu tổ chức trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết lần đầu những còn có khiếu nại;