III. CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ĐỚI VỚI VIỆC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO CỦA CÔNG DÂN
3. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra trách nhiệm hiện nay
Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần chú trọng một số vấn đề sau:
Một là, phải nhận thức đúng về chế độ trách nhịêm của cơ quan hành chính nhà nước về giải quyết khiếu nại, tố cáo; vai trò, ý nghĩa của công tác thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Hiện nay nhiều nơi, nhất là cấp cơ sở chưa nhận thức đúng vai trò quan trọng của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; chưa đề cao trách nhiệm giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân. Nhiều nơi chưa quan tâm hoặc có biểu hiện đùn đẩy, né tránh việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, dẫn đến tình trạng người dân khiếu nại tràn lan, vượt cấp lên các cơ quan nhà nước cấp trên. Một trong nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng trên là do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó có thanh tra các cấp, các ngành chưa nhận thức đầy đủ về tầm quan trọng của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung và công tác thanh tra trách nhiệm nói riêng. Do vậy, chưa đánh giá đúng thực trạng, nguyên nhân dẫn
đến việc giải quyết khiếu nại, tố cáo kém hiệu quả, chưa xác định được trách nhiệm tập thể, cá nhân trong quá trình giải quyết, cho nên không có các biện pháp hữu hiệu, kịp thời khắc phục những hạn chế xảy ra trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Để công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đạt chất lượng và hiệu quả thì các cấp, các ngành cùng với việc quan tâm chỉ đạo đề cao trách nhiệm, quan tâm đúng mức tới việc tổ chức tiếp công dân và giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền còn cần phải đẩy mạnh việc thanh tra trách nhiệm của cơ quan, tổ chức và cá nhân thuộc quyền trong việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Các cấp, các ngành, đặc biệt là người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước cần phải nhận thức đầy đủ và triệt để về tầm quan trọng của công tác thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Xác định rõ thanh tra trách nhiệm thường xuyên là một trong các giải pháp quan trọng, chủ yếu có tính quyết định đến hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Hai là, cần phải kế hoạch hoá công tác thanh tra trách nhiệm
Các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan thanh tra nhà nước cần quan tâm hơn nữa trong việc tổ chức chỉ đạo công tác thanh tra trách nhiệm. Xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra cụ thể, biện pháp tiến hành rõ ràng, thích hợp, nâng cao chất lượng các cuộc thanh tra trách nhiệm. Bố trí cán bộ có năng lực, trình độ để tiến hành thanh tra, kết luận bảo đảm trung thực, khách quan, kiến nghị xác đáng để xử lý, khắc phục sai phạm, khiếm khuyết tồn tại... đồng thời phải tiến hành các biện pháp thanh tra việc chấp hành các kết luận, kiến nghị từ các cuộc thanh tra trách nhiệm.
Các cơ quan thanh tra nhà nước có vai trò hết sức quan trọng trong công tác thanh tra trách nhiệm trong việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Vì vậy, các cơ quan thanh tra nhà nước cần phải chủ động đổi mới mạnh mẽ về nhận thức cũng như chỉ đạo điều hành hoạt động thanh tra nói chung và công tác thanh tra trách nhiệm nói riêng. Cần phát huy vai trò, trách nhiệm của mình trong việc tham mưu cho thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp trong chỉ đạo và tổ chức tiến hành các cuộc thanh tra trách nhiệm theo hướng giảm bớt việc tiến hành giải quyết những vụ việc cụ thể mà tập trung nhiều hơn vào việc thanh tra trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Cần đổi mới phương pháp, cách thức tiến hành các cuộc thanh tra trách nhiệm, đồng thời hướng dẫn các cơ quan thực hiện.
Ba là: Hoàn thiện thể chế về khiếu nại, tố cáo nói chung và về thanh tra trách nhiệm nói riêng.
Mặc dù Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Thanh tra và một số Nghị định của Chính phủ đều đề cập tới công tác thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Nhiều văn bản của của Chính phủ, các cấp, các ngành đều nhấn mạnh cần tăng cường việc thanh tra trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, nhưng đến nay chưa có văn bản nào quy định hoặc hướng dẫn về việc thực hiện trình tự, thủ tục và nội dung của việc thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Hoạt động thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo được thực hiện không thống nhất về nội dung cũng như cách thức tiến hành.
Khi thanh tra, mỗi cơ quan thanh tra tiến hành một cách khác nhau, hiệu quả thanh tra rất hạn chế. Vì vậy, để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra trách nhiệm cần sớm ban hành các văn bản hướng dẫn quy trình nghiệp vụ tiếp công dân; quy trình nghiệp vụ xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo; quy trình nghiệp vụ giải quyết khiếu nại hành chính; quy trình nghiệp vụ giải quyết tố cáo và quy trình nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo; quy định cụ thể các chế tài xử lý đối với các trường hợp vi phạm pháp luật về khiếu nai, tố cáo.
Trong khuôn khổ bài viết này, tôi chỉ đề cập sâu tới một số nội dung vướng mắc nhất hiện nay cần tập trung tháo gỡ, đó là hướng xây dựng văn bản quy định quy trình nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm.
Quy trình nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo cần xây dựng theo hướng: qui định cụ thể về chủ thể tiến hành thanh tra trách nhiệm; đối tượng thanh tra; các nội dung cần thanh tra; trình tự, thủ tục, phương pháp thanh tra; nội dung cần có trong kết luận thanh tra trách nhiệm.
+ Căn cứ các quy định hiện hành thì chủ thể có thẩm quyền tiến hành thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo là: Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền thanh tra trách nhiệm đối với các cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý trực tiếp của mình; cơ quan thanh tra nhà nước giúp thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp thanh tra trách nhiệm đối với cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý của cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp.
+ Khi tiến hành thanh tra trách nhiệm, việc xác định đối tượng thanh tra không khó, đó là những cơ quan, đơn vị, cá nhân thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước của cấp tiến hành thanh tra. Tuy nhiên, các đoàn thanh tra rất lúng túng trong việc xác định các cơ quan, đơn vị chịu sự thanh tra, kiểm tra. Tuy nhiên, trong thực tế còn nhiều ý kiến khác nhau về việc xác định đối tượng, xác định các cơ quan, đơn vị chịu sự thanh tra, kiểm tra. Ví dụ, có ý kiến cho rằng nếu cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ tiến hành ở một tỉnh thì đối tượng thanh tra là Uỷ ban nhân dân tỉnh nên chỉ cần thanh tra tại Uỷ ban nhân dân tỉnh, Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh, Trụ sở tiếp công dân của tỉnh, Thanh tra tỉnh là đủ. Có ý kiến cho rằng mặc dù đối tượng thanh tra là Uỷ ban nhân dân tỉnh, nhưng khi tiến hành phải thanh tra tại tất cả các sở, ngành, Uỷ ban nhân dân cấp huyện. Một loại ý kiến khác lại cho rằng, ngoài việc thanh tra tại các sở, ngành, Uỷ ban nhân dân cấp huyện còn cần phải thanh tra tới một số xã... Vì vậy, theo tôi khi xây dựng quy trình nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm cần thống nhất xác định các cơ quan, đơn vi, cá nhân chịu sự thanh tra kiểm tra, cụ thể như sau:
- Đối tượng thanh tra là Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (gọi tắt là cấp bộ) thì những cơ quan, đơn vị được thanh tra là Văn phòng bộ, nơi tiếp công dân của bộ, Thanh tra bộ, các Tổng cục, Cục, Vụ và một số đơn vị thuộc bộ liên quan đến hoạt động thanh tra và giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo.
- Đối tượng thanh tra là UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi tắt là cấp tỉnh) thì những cơ quan, đơn vị được thanh tra là: Văn phòng UBND cấp tỉnh, nơi tiếp công dân của UBND cấp tỉnh, Thanh tra cấp tỉnh; một số sở và một số UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi tắt là cấp huyện).
- Đối tượng thanh tra là Sở, ban ngành tương đương (gọi tắt là cấp sở) thì những cơ quan, đơn vị được thanh tra là Văn phòng, nơi tiếp công dân, Thanh tra sở; một số phòng, ban chuyên môn của Sở.
- Đối tượng thanh tra là UBND cấp huyện thì những cơ quan, đơn vị được thanh tra là: Văn phòng UBND, nơi tiếp công dân và Thanh tra cấp huyện; một số đơn vị cấp phòng; một số UBND cấp xã.
- Đối tượng thanh tra là UBND xã, phường, thị trấn (gọi tắt là cấp xã) thì những người được trực tiếp làm việc và báo cáo với Đoàn thanh tra là Chủ tịch UBND, Chánh Văn phòng UBND, cán bộ phụ trách tiếp công dân (nếu có), đại diện một số ban, ngành của cấp xã.
- Ngoài ra, căn cứ vào yêu cầu cụ thể của cuộc thanh tra, ngoài các cơ quan, đơn vị được thanh tra nêu trên, Đoàn thanh tra có thể làm việc với các cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan để làm rõ các nội dung cần thanh tra.
+ Về việc xác định các nội dung thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo là việc đánh giá sự chấp hành qui định pháp luật về khiếu nại, tố cáo của các cấp, các ngành, các cá nhân có trách nhiệm trong cơ quan hành chính nhà nước. Do đó, căn cứ các văn bản bản pháp luật hiện hành về thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước, thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước thì nội dung thanh tra trách nhiệm cần tập trung vào các nội dung sau:
- Việc ban hành theo thẩm quyền văn bản hướng dẫn thực hiện các quy định của Nhà nước và các cơ quan có thẩm quyền về khiếu nại, tố cáo; các văn bản chỉ đạo, điều hành, kế hoạch thực hiện và các văn bản khác có liên quan của đối tượng được thanh tra và cơ quan quản lý là cấp trên trực tiếp của đối tượng được thanh tra.
- Thực trạng tình hình tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo qua đó làm rõ trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước trong việc tổ chức tiếp công dân, việc trực tiếp công dân theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo.
- Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước và việc chỉ đạo thủ trưởng cơ quan hành chính cấp dưới giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật.
- Việc tổ chức thi hành quyết định, kết luận giải quyết khiếu nại, tố cáo có hiệu lực pháp luật thuộc thẩm quyền của địa phương, của ngành và những vụ việc đã có ý kiến của Thủ tướng Chính phủ (nếu có); những vụ việc đã có kết luận, quyết định giải quyết của các cơ quan Trung ương (nếu có). Việc kiểm tra, đôn đốc cơ quan, đơn vị cấp dưới trong việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có hiệu lực pháp luật.
- Việc quản lý nhà nước về khiếu nai, tố cáo, trong đó cần quan tâm tới nội dung thực hiện các quy định về thanh tra trách nhiệm theo thẩm quyền đối với các cơ quan, đơn vị thuộc quyền; công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về khiếu nại, tố cáo; công tác xây dựng lực lượng cán bộ làm công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và thực hiện các nội dung khác về quản lý nhà nước về khiếu nại, tố cáo.
+ Một vấn đề nổi lên vướng mắc nhiều năm nay khi tiến hành thanh tra trách nhiệm nhưng chưa đi tới thống nhất, đó là việc xem xét các vụ việc khiếu nại, tố cáo tồn đọng, phức tạp, kéo dài. Điều cần muốn nhắc đến đó là phải tránh đi sâu vào việc xem xét nội dung từng vụ việc đã được giải quyết từ đó biến cuộc thanh tra trách nhiệm thành việc phúc tra lại và giải quyết lại các vụ việc đã được giải quyết. Làm như vậy vừa không bảo đảm đúng tính chất của một cuộc thanh tra trách nhiệm vừa vô hình chung phủ nhận kết quả giải quyết của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đã thực hiện, vô hiệu hoá hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của cấp dưới. Điều đó, cũng làm cho người khiếu nại có xu hướng khiếu nại, tố cáo vượt cấp lên các cơ quan Trung ương ngày càng nhiều. Như vậy, thanh tra trách nhiệm chủ yếu là đánh giá về hình thực hiện trách nhiệm có đầy đủ và nghiêm chỉnh hay không, thực hiện có hiệu quả hay không của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp trong việc thực thi pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Theo tôi, đối với những nơi này thì nên tập trung tìm nguyên nhân, trách nhiệm của các cấp, các ngành và thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước để xảy ra những vụ việc phức tạp, kéo dài, tồn đọng. Đặc biệt là những vụ việc phức tạp đông người, những nơi có
"điểm nóng" về khiếu nại, tố cáo. Thông qua các tài liệu, thông tin thu thập được, khi cần thiết có thể kết hợp việc rà soát một số vụ việc phức tạp, tồn đọng để hướng dẫn hoặc kiến nghị người có thẩm quyền chỉ đạo, tổ chức giải quyết.
+ Về trình tự, thủ tục, phương pháp tiến hành thanh tra: Thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo được tiến hành bởi cấp trên đối với cấp dưới trong hệ thống các cơ quan hành chính, nó cũng là thanh tra công vụ - một dạng hoạt động thanh tra hành chính. Vì vậy, về cơ bản nó phải tuân thủ các quy định pháp luật về thanh tra, như Luật Thanh tra, các Nghị định của Chính phủ và các quy định liên quan tới hoạt động thanh tra do Tổng Thanh tra ban hành và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Điều đó có nghĩa là, về trình tự thanh tra phải được tiến hành theo các bước: chuẩn bị thanh tra, tiến hành thanh tra, kết thúc thanh tra và xử lý sau thanh tra. Về thủ tục, việc ban hành quyết định thanh tra phải có căn cứ pháp lý, khi tiến hành thanh tra phải có quyết định thanh tra, kế hoạch tiến hành cuộc thanh tra, các biên bản hoạt động thanh tra, báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra, hồ sơ thanh tra... Về phương pháp thanh tra, cần lưu ý: về nguyên tắc các chủ thể tiến hành thanh tra (người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra) đều được áp dụng các biện pháp nghiệp vụ tiến hành thanh tra nói chung, nhưng do đặc thù của thanh tra trách nhiệm là thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ trong hoạt động quản lý, không đi sâu giải quyết một vụ việc cụ thể, nên chủ yếu là tập trung nghe báo cáo, trao đổi, kiểm tra sổ sách, hồ sơ, tài liệu tại chỗ, hạn chế việc tổ chức xác minh.
+ Về các nội dung cần kết luận khi tiến hành thanh tra trách nhiệm.
Thanh tra trách nhiệm chính là đánh giá trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo (ở đây muốn nói đến hậu quả pháp lý mà cơ quan, tổ chức cá nhân phải gánh chịu do không thực hiện hoặc không thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo), nên kết luận thanh tra cần có các nội dung sau:
- Nhận xét, đánh giá, kết luận về các nội dung được thanh tra;
- Phân tích làm rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân của các thiếu sót, tồn tại, khuyết điểm trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
- Kết luận rõ trách nhiệm cá nhân thủ trưởng cơ quan, đơn vị được thanh tra trong việc chỉ đạo, điều hành, tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
- Kiến nghị các biện pháp khắc phục những tồn tại, thiếu sót, khuyết điểm trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Biện pháp cụ thể và thời hạn giải quyết các vụ việc tồn đọng, bức xúc, kéo dài (nếu có).
- Kiến nghị xử lý trách nhiệm những cá nhân có vi phạm trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Bốn là, chọn hình thức thanh tra, nội dung thanh tra phù hợp.
Thanh tra trách nhiệm là việc kiểm tra, nhận xét, đánh giá việc thực hiện thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nhưng mục đích cuối cùng là nhằm nâng cao hiệu quả của công tác tiếp công dân và giải quyết kịp thời các khiếu nai, tố cáo bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Vì vậy, việc chọn hình thức thanh tra phù hợp là một trong những giải pháp quan trọng nâng cao công tác thanh tra trách nhiệm.
Cũng như các loại hình thanh tra khác, thanh tra trách nhiệm bao gồm các hình thức:
thanh tra theo chương trình, kế hoạch (chủ yếu), thanh tra đột xuất, thanh tra toàn diện (đầy đủ các nội dung liên quan đến thẩm quyền, trách nhiệm của đối tượng thanh tra), thanh tra chuyên đề một hoặc một số nội dung (thanh tra chuyên đề về công tác tiếp công dân, thanh tra chuyên đề việc tổ chức thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định xử lý tố cáo có hiệu lực pháp luật...). Để tránh lãng phí thời gian cho Đoàn thanh tra và đối tượng