II. VỊ TRÍ, VAI TRÒ, CÁC MỐI QUAN HỆ VÀ CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG CÔNG TÁC GIẢI
1. Sự hình thành và phát triển của tổ chức thanh tra nhà nước và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước giải quyết khiếu nại, tố cáo qua các
thời kỳ lịch sử
Giải quyết khiếu nại nói chung, trong đó có khiếu nại, tố cáo hành chính không phải là vấn đề chỉ xuất hiện trong các xã hội dân chủ. Ngay trong lòng xã hội phong kiến, cho dù xã hội này được xem là xã hội chuyên chế thì vấn đề này cũng vẫn được đặt ra. Lịch sử xã hội Việt Nam đã chứng tỏ điều này. Năm Giáp Dần (1443), vua Lê Thánh Tông đã ban hành quy định về thủ tục khiếu kiện xét khiếu kiện15. Thời Minh Mạng, triều đình đã đặt ra Pháp ty với các thủ tục tiếp nhận đơn khiếu kiện16
Năm 1945, trong chính thể dân chủ cộng hoà, chính quyền mới ngay từ đầu đã phải đặt vấn đề giải quyết khiếu nại, tố cáo với tính cách là một tất yếu gắn liền với nhà nước, quản lý nhà nước. Dưới đây trình bày những nét cơ bản về tổ chức thanh tra và chức năng, nhiệm vụ giải quyết khiếu nại của các cơ quan này trong pháp luật Việt Nam dưới chế độ mới từ năm 1945 đến nay. Có nhiều cách phân loại các giai đoạn hình thành và phát triển của tổ chức thanh tra nhà nước và hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức nhà nước. Nhưng, toàn diện và hợp lý hơn là xem xét nó thông qua các mốc văn bản pháp luật đánh dấu sự hình thành và phát triển đó cả về hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra. Dưới đây là các văn bản pháp luật đánh dấu các bước phát triển của thanh tra nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính.
Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt mà thuộc số các thẩm quyền của ban là có toàn quyền nhận đơn khiếu nại của nhân dân, điều tra, hỏi chứng xem xét các tài liệu, giấy tờ của uỷ ban hành chính hoặc các cơ quan Chính phủ cần thiết cho việc giám sát. Tiếp đó, ngày 25 tháng 5 năm 1946, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 203NV/VP xác định các nguyên tắc và cách thức gửi đơn khiếu tố. Ngày 1 tháng 10 năm 1946, Chủ tịch nước lại ký Sắc lệnh số 191/SL thành lập trong Bộ Nội vụ một Nha Thanh tra Hành chính và Chính trị gồm các thanh tra dưới sự chỉ huy của một Tổng Thanh tra. Theo Điều 4 của Sắc lệnh này thì Nha Thanh tra Hành chính và Chính trị có nhiệm vụ giám sát các Uỷ ban Hành chính và các cơ quan chuyên môn, từ cấp kỳ trở xuống đến cấp xã, trừ quân đội và các Toà án (từ sơ cấp trở lên). Liên quan đến lĩnh vực giải quyết khiếu nại, Điều 6 của Sắc lệnh, thanh tra viên có quyền nhận đơn khiếu nại của nhân dân, điều tra, thu thập và xem xét các tài liệu cần thiết cho công việc giám sát…Thực ra, đây là cơ quan thanh tra có tính chất công vụ, tuy nhiên, xét về nhiệm vụ được giao thì có những nét giống với nhiệm vụ của thanh tra hành chính hiện nay trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính.
Ngày 29 tháng 11 năm 1947, tại Sắc lệnh số 09/SL đã xác định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận đơn tố giác và thủ tục giải quyết đơn tố giác. Sự kiện đáng chú ý trong giai đoạn kháng chiến chống Pháp là ngày 18 tháng 12 năm 1949, với Sắc lệnh số 138B/SL, Ban Thanh tra Chính phủ được thành lập thay thế ban Thanh tra đặc biệt. Một trong những nhiệm vụ của Ban Thanh tra Chính phủ là thanh tra các vụ việc khiếu nại của công dân.
Vào thời bình ở Miền Bắc, ngày 28 tháng 3 năm 1956, bằng Sắc lệnh số 261/SL Uỷ ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ đã được thành lập. Trong Nghị định số 1194/TTg ngày 26 tháng 12 năm 1959, Chính phủ quy định về thanh lập các cơ quan thanh tra ở các bộ, ngành liên khu, khu, thành phố thuộc tỉnh. Một trong các nhiệm vụ của các cơ quan này là giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân. Trong Thông tư số 436/TTg ngày 13 tháng 9 năm 1958, Thủ tướng Chính phủ đã quy định trách nhiệm của các cơ quan trong giải quyết khiếu nại, tố cáo.
15 Đại Việt sử ký toàn thư, Tập 2, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 1983, tr. 319.
16
Nếu như trong Hiến pháp 1946 chưa có quy định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân với tư cách là một quyền hiến định và một cách trực diện thì trong Hiến pháp 1959, quyền này đã được ghi nhận trong Hiến pháp tại Điều 29. Phù hợp với các quy định của Hiến pháp 1959, ngày 31 tháng 8 năm 1970, trong Nghị định số 165/CP đã quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ, trong đó có vấn đề giải quyết khiếu nại, tố cáo. Bên cạnh thanh tra nhà nước, theo Quyết định 25/TTg ngày 9 tháng 1 năm 1976, Thủ tướng Chính phủ đã thành lập các Ban Thanh tra nhân dân ở các đơn vị chính quyền cơ sở, các tổ chức sự nghiệp. Một trong những nhiệm vụ của các Ban này là tham gia với chính quyền cơ sở, thủ tưởng cơ quan, xí nghiệp trong việc xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Khi Hiến pháp 1980 được ban hành, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân tiếp tục được ghi nhận tại Điều 73. Nhiệm vụ xem xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo được được xác định cho các cơ quan nhà nước khác nhau, trong đó có cc cơ quan thanh tra nhà nước.
Ngày 27 tháng 11 năm 1981, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh Quy định việc xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Cụ thể hoá Pháp lệnh này, ngày 29 tháng 3 năm 1982 Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 58/HĐBT, ngày 15 tháng 2 năm 1984 ban hành Nghị quyết số 26/HĐBT về tăng cường tổ chức thanh tra và giao cho các cơ quan này thanh tra việc chấp hành Pháp lệnh, coi trọng thanh tra trách nhiệm trong công tác tiếp công dân, tham mưu giúp thủ trưởng cùng cấp giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Rất đáng chú ý là ngày 1 tháng 4 năm 1990, Pháp lệnh Thanh tra được ban hành.
Điều 3 của Pháp lệnh đã xác định hệ thống thanh tra nhà nước bao gồm: Thanh tra nhà nước, Thanh tra cấp bộ, Thanh tra cấp tỉnh, Thanh tra cấp sở, Thanh tra cấp huyện. Thanh tra các cấp nói chung có nhiệm vụ, quyền hạn trong việc xem xét, kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết hoặc giải quyết theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo. Tiếp sau Pháp lệnh này, ngày 7 tháng 5 năm 1991, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo thay thế Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo năm 1981. Trong Pháp lệnh mới này, quy định về khiếu nại, tổ chức đã thể hiện nhận thức mới, đầy đủ hơn về vấn đề giải quyết khiếu nại và tố cáo. Các quy định về khiếu nại và tố cáo được khác nhau về bản chất và được điều chỉnh riêng biệt và quy định tổ chức Thanh tra là một cấp giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đối với các knnn hành chính, trao quyền cho Chánh thanh tra của cơ quan cấp trên trực tiếp của cấp giải quyết lần đầu giải quyết khiếu nại, quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại cuối cùng là là Thủ trưởng của Chánh thanh tra đã giải quyết lần thứ hai hoặc ở trung ương là Tổng Thanh tra nhà nước, quy định về kháng nghị của Chánh thanh tra cấp trên đối với quyết định giải quyết khiếu nại của Chánh thanh tra cấp dưới. Đối với việc giải quyết tố cáo hành chính, tổ chức thanh tra nhà nước được giải quyết tố cáo mà thủ trưởng cơ quan cấp dưới trực tiếp của thủ trưởng cơ quan cùng cấp đã giải quyết, nhưng có tình tiết mới được phát hiện hoặc có vi phạm pháp luật. Tổng Thanh tra nhà nước giải quyết tố cáo đối với người đứng đầu cấp bộ, ngành, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Có thể nói, Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo năm 1991 là Pháp lệnh trong đó, vai trò của tổ chức thanh tra nhà nước được có tính thực chất thể hiện sự nhìn nhận tích cực về vị trí, vai trò của tổ chức Thanh tra trong giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính.
Sau khi Hiến pháp 1992 được ban hành, phù hợp với quy định trong đó về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, ngày 2 tháng 12 năm 1998, Quốc hội đã thông qua Luật Khiếu nại, tố cáo thay thế Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo năm 1991. Luật này được sửa đổi vào các năm 2004, 2005. Trong Luật (sửa đổi) này, điều đáng chú ý là có sự thay đổi khá căn bản trong quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính của tổ chức thanh tra nhà nước. Nếu như trong Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991, các cơ quan thanh tra có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo thì trong Luật Khiếu nại, tố cáo, các cơ quan thanh tra không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo mà tập trung vào
người đứng đầu các cơ quan, tổ chức từ trung ương đến địa phương, từ chỗ quy định cơ quan thanh tra có quyền giải quyết khiếu nại theo uỷ quyền ở một số cấp (Luật thông qua vào năm 1998) thì sau các lần sửa đổi năm 2004, 2005 không được giải quyết theo uỷ quyền nữa. Cơ quan thanh tra nay chỉ là cơ quan tham mưu, giúp việc cho thủ trưởng cơ quan trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính.
Từ sự trình bày trên đây về quá trình hình thành và phát triển của cơ quan thanh tra nhà nước và chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, có thể rút ra một số kết luận sau đây:
Thứ nhất, ngay từ khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, tổ chức thanh tra nhà nước đã được thành lập để thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo là công việc phát sinh trong hoạt động trong bất cứ nhà nước nào