Hộp 5: Kinh nghiệm của Thụy Điển trong việc bảo vệ người tố cáo
II. YÊU CẦU ĐỐI VỚI CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN TRONG ĐIỀU KIỆN CẢI CÁCH TƯ PHÁP
Tiếp sau cải cách kinh tế, cải cách tư pháp được thực hiện đồng thời với cải cách bộ máy nhà nước và có liên hệ chặt chẽ với cải cách nền hành chính nhà nước. Nói đến cải cách tư pháp là nói đến cải cách tổ chức và hoàn thiện các quy định về nhiệm vụ, thẩm quyền, đổi mới hoạt động của các cơ quan tư pháp nói chung và toà án nói riêng. Cải cách tư pháp đặt ra một loạt yêu cầu đối với công tác giải quyết khiếu kiện hành chính, đòi hỏi pháp luật về giải quyết khiếu kiện hành chính và thực hiện trên thực tế phải có sự điều chỉnh cho phù hợp. Những đổi mới đó được thể hiện khá rõ trong Luật Tố tụng hành chính vừa được Quốc hội khoá XII ban hành.
Cải cách tư pháp là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta. Bản chất của cải cách tư pháp là cải cách tổ chức và phương thức hoạt động của các cơ quan tư pháp bao gồm tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án, các cơ quan, tổ chức bổ trợ tư pháp như công chứng, giám định tư pháp, hộ tịch, quốc tịch, lý lịch tư pháp, luật sư, tư vấn pháp luật.. Với tầm quan trọng của hoạt động tư pháp, nhiều nghị quyết của Đảng ta đã đề cập đến vấn đề này như : Nghị quyết Trung ương 8 (khóa VII), Nghị quyết Trung ương 3 và Nghị quyết Trung ương 7 (khóa VIII). Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đặt ra yêu cầu "cải cách tổ chức, nâng cao chất lượng và hoạt động của các cơ quan tư pháp".
Triển khai thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, ngày 2-1-2002, Bộ Chính trị đã ra Nghị quyết số 08/NQ-TƯ về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới. Theo Nghị quyết, công tác tư pháp phải bảo vệ trật tự kỷ cương; bảo đảm và tôn trọng quyền dân chủ, quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân;
phát huy sức mạnh tổng hợp của toàn xã hội tham gia vào công tác tư pháp. Các cơ quan tư pháp phải dựa vào nhân dân để hoạt động, đồng thời phải là chỗ dựa vững chắc của nhân dân trong đấu tranh phòng, chống tội phạm, các hành vi vi phạm pháp luật và giải quyết tranh chấp. Ngày 02-6-2005 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó một trong các nhiệm vụ được xác định đó là: “... mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính;
đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án...”. Nghị quyết số 49-NQ/TW cũng đặt ra yêu cầu: “Xây dựng cơ chế bảo đảm cho mọi bản án của Toà án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, các cơ quan hành chính vi phạm bị xử lý theo phán quyết của Toà án phải nghiêm chỉnh chấp hành” và “Chuẩn bị điều kiện về cán bộ, cơ sở vật chất để giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án”.
159 Hiện nay việc giải quyết khiếu nại và khởi kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo (Điều 39 và Điều 46), Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (Điều 2 khoản 2) và Luật đất đai (Điều 136 và Điều 138), nhưng việc quy định ở các văn bản pháp luật nêu trên có nội dung không thống nhất cả về thời hiệu và thủ tục giải quyết khiếu nại và khởi kiện. Do sự thiếu thống nhất đó nên thời gian qua có nhiều trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính, nhưng khi họ khởi kiện vụ án hành chính Tòa án không thụ lý vì cho rằng không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, dẫn đến những khiếu kiện bức xúc, kéo dài.
1. Nội dung đầu tiên trong cải cách tư pháp đang đặt ra đối với công tác giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay là vấn đề mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính. Đây là một nội dung đã được xác định trong Nghị quyết số 49- NQ/TW. Tuy nhiên, việc quy định tăng thẩm quyền cho Toà án giải quyết các vụ án hành chính đến mức độ nào, nên quy định theo phương án liệt kê hay theo phương án loại trừ, thì có các quan điểm khác nhau. Trong quá trình xây dựng Luật Tố tụng hành chính cho thấy có hai loại quan điểm khác nhau quy định thẩm quyền của Toà án trong giải quyết các vụ án hành chính.
Quan điểm thứ nhất cho rằng nên quy định thẩm quyền của toà án trong xét xử các vụ án hành chính theo phương án loại trừ.
Theo quan điểm này, Toà án có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước. Quan điểm này cho rằng việc quy định theo phương án loại trừ sẽ tạo thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện vụ án hành chính của mình, bảo đảm được sự công bằng và đáp ứng được yêu cầu của hội nhập kinh tế quốc tế. Hơn nữa, nếu quy định theo phương án liệt kê, thì có thể dẫn đến việc bỏ sót những loại việc lẽ ra cần được giải quyết tại Toà án. Về kỹ thuật lập pháp, việc quy định theo phương án loại trừ là tiến bộ và bảo đảm tính ổn định của điều luật khi được Quốc hội thông qua. Bên cạnh đó, các ý kiến theo quan điểm này cũng đề nghị cần quy định rõ hơn về những hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Vì rằng, nếu không quy định rõ loại đối tượng này thì dễ dẫn đến việc khởi kiện tràn lan và rất khó cho Toà án khi cần xác định thế nào là hành vi hành chính để thụ lý giải quyết. Theo đó, các ý kiến theo quan điểm này đề nghị cần quy định rõ những hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước (như: những hành vi hành chính liên quan đến các quan hệ nội bộ, phân công trách nhiệm giữa thủ trưởng và nhân viên, phân công trách nhiệm giữa các bộ phận trong cơ quan hành chính…) thì không thuộc đối tượng để khởi kiện vụ án hành chính.
Quan điểm thứ hai cho rằng nên quy định thẩm quyền của toà án trong xét xử các vụ án hành chính theo phương án liệt kê như quy định tại Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính hiện hành, có bổ sung những khiếu kiện mới theo quy định của pháp luật. Theo quan điểm này, thì việc tăng thẩm quyền cho Toà án nhân dân giải quyết các vụ án hành chính là cần thiết, nhưng cần có lộ trình, bởi lẽ nếu thực hiện theo phương án loại trừ, thì số lượng công việc của Toà án nhân dân sẽ quá tải, chất lượng giải quyết sẽ không bảo đảm.
Điều 28 Luật Tố tụng hành chính đã quy định những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án theo phương án loại trừ, theo đó, Toà án có thẩm quyền giải quyểt các khiếu kiện sau:
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
- Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Việc quy định các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án
theo cách trên cũng được dự liệu là hầu như không làm tăng số lượng các vụ việc mà Toà án phải giải quyết, bởi lẽ, theo quy định của pháp luật hiện hành thì hầu hết các loại việc có thể khiếu kiện ra Toà án đều đã được liệt kê tại Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Vấn đề có ảnh hưởng lớn tới việc làm tăng số lượng các khiếu kiện hành chính tại Toà án là quy định về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính, chứ không phải việc liệt kê hay loại trừ các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án.
2. Yêu cầu “...tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án...” của Nghị quyết 49- NQ/TW đòi hỏi điều kiện khởi kiện vụ án hành chính cần có sự thay đổi. Thực hiện yêu cầu này đòi hỏi cần đơn giản hoá điều kiện khởi kiện vụ án hành chính, tạo điều kiện cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, việc nới lỏng điều kiện khởi kiện vụ án hành chính cũng cần có lộ trình, tính đến việc phù hợp với điều kiện và khả năng giải quyết các loại vụ việc của Toà án.
Về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính tại toà án, theo quy định tại Điều 39 và Điều 46 Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2005) thì trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại (lần đầu hoặc lần thứ hai) mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án...Khi bàn về các điều kiện khởi kiện vụ án hành chính tại toà án, có hai loại quan điểm khác nhau
Quan điểm thứ nhất cho rằng điều kiện khởi kiện vụ án hành chính tại toà án phải qua thủ tục khiếu nại như quy định tại Điều 46 của Luật khiếu nại, tố cáo; cụ thể là trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án (không phụ thuộc vào khiếu nại đó là khiếu nại lần đầu hay khiếu nại lần hai). Theo quan điểm này, quy định như Điều 46 của Luật khiếu nại, tố cáo sẽ đơn giản hoá và thống nhất về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính (không phân chia ra nhiều trường hợp như quy định của Pháp lệnh hiện hành);
đồng thời đảm bảo tính thống nhất giữa các quy định của hai luật về cùng một vấn đề.
Quan điểm thứ hai cho rằng nên quy định tổ chức, cá nhân không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính thì có thể khởi kiện vụ án hành chính (không đặt ra yêu cầu về việc cá nhân, tổ chức đó phải khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc lần hai).
Theo quan điểm này thì việc đơn giản hoá điều kiện khởi kiện vụ án hành chính là một trong những yếu tố để tăng thẩm quyền cho Toà án nhân dân giải quyết các khiếu kiện hành chính, đồng thời tạo thuận lợi cho người dân trong việc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án để bảo vệ kịp thời quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đáp ứng yêu cầu của cải cách tư pháp đã được xác định trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, đó là: “…đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng…”.
Trong quá trình xây dựng Luật Tố tụng hành chính có ý kiến cho rằng đối với một số loại việc có tính chuyên môn cao (như: các quyết định hành chính trong lĩnh vực về thuế, sở hữu trí tuệ, quản lý đất đai và các lĩnh vực khác được luật chuyên ngành quy định) thì nên để các cơ quan hành chính giải quyết khiếu nại trước khi cho phép khởi kiện ra Toà án. Bên cạnh đó, khiếu kiện đối với hành vi hành chính ở bất cứ lĩnh vực nào thì cũng cần qua thủ tục khiếu nại trước, vì việc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nên để cơ quan hành chính đó xem xét trước, tránh việc khiếu kiện tràn lan và việc để cơ quan
hành chính giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính trước khi cho phép khởi kiện ra Toà án sẽ tạo điều kiện cho các đương sự có thêm chứng cứ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình; bởi lẽ hành vi hành chính có thể là hành động hoặc không hành động và như vậy, khi Toà án thụ lý giải quyết vụ án thì sẽ gặp khó khăn không chỉ ở việc xác định hành vi bị khiếu kiện có phải hành vi hành chính hay không mà còn khó khăn trong việc thu thập và đánh giá chứng cứ. Ngoài ra, đối với khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội và danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân đã được quy định trong Luật chuyên ngành và đây cũng là loại việc đặc thù cần có quy định riêng.
Điều 103 Luật Tố tụng hành chính đã quy định điều kiện khởi kiện theo hướng cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó. Riêng lĩnh vực cạnh tranh có đặc thù là cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó.
Với khiếu nại về danh sách cử tri, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với cách giải quyết khiếu nại.
3. Về thi hành các quyết định, bản án của Toà hành chính hiện nay, Điều 74 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác thi hành án hành chính trong phạm vi cả nước. Cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có nghĩa vụ chấp hành bản án, quyết định của Toà án phải nghiêm chỉnh chấp hành. Thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên trực tiếp có trách nhiệm theo dõi, giám sát việc thi hành án hành chính; trong trường hợp cần thiết có quyền buộc phải chấp hành quyết định của Toà án về vụ án hành chính. Các quyết định về phần tài sản, quyền tài sản trong các bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính được thi hành theo Pháp lệnh Thi hành án dân sự. Các quy định trên đây dẫn đến việc quản lý nhà nước về thi hành án hành chính vẫn còn chung chung, chưa có quy định cụ thể về thi hành án hành chính và hướng giải quyết các mâu thuẫn, xung đột trong quá trình tiến hành các vụ án hành chính.
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có quy định Thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp có trách nhiệm theo dõi, giám sát việc thi hành án hành chính, song lại chưa quy định trách nhiệm của Toà án trong việc giải bản án, quyết định hoặc thông báo, kiến nghị cho Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cấp trên trực tiếp sau khi giải quyết án hành chính liên quan đến các cá nhân, đơn vị thuộc quyền quản lý của các cơ quan này.
Trong khi đó, quy định này dẫn đến có quá nhiều đầu mối cùng có trách nhiệm giám sát, theo dõi việc thi hành các bản án, quyết đình hành chính nhưng lại không có một cơ quan nào chịu trách nhiệm chung trong việc theo dõi thi hành án hành chính, gây khó khăn cho việc tổng hợp, theo dõi đánh giá kết quả thi hành án hành chính. Từ khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lqcj đến nay, chưa có văn bản nào của cơ quan có thẩm quyền hướng dẫn cụ thể thực hiện Điều 74 Pháp lệnh. Vì vậy, các địa phương rất khó khăn trong việc theo dõi, chỉ đạo, tổng kết thực tiễn thi hành án hành chính, chưa có cơ chế cụ thể trong việc theo dõi, đôn đốc việc thi hành của bản án hành chính, thống kế, tổng hợp, đánh giá kết quả thi hành các bản án, quyết định của Toà án hành chính.
Có thể thấy, khác với việc thi hành án hình sự hay dân sự, trong việc thi hành án hành chính (phần hành chính trong bản án), người được thi hành án có quyền yêu cầu