IV. NHỮNG KIÊN NGHỊ VÀ ĐỀ XUẤT
2. Về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
2.1/ Nhận thức và ý thức pháp luật của công dân còn nhiều hạn chế. Mặc dù công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật dược thành phố Hồ Chí Minh quan tâm và tiến hành thường xuyên bằng rất nhiều hình thức nhưng trên thực tế một bộ phận công dân còn rất mù mờ về pháp luật liên quan đến khiếu kiện của họ nên đã vô hình trung làm tốn kém thời gian của cả công dân và của các cơ quan nhà nước. Bên cạnh đó, nhiều người có hiểu biết nhất định về pháp luật nhưng với tâm lý “cầu may”, “a dua” hoặc bức xúc (do bị kích động, lôi kéo) nên không chấp nhận cách giải quyết đúng pháp luật, đúng thực tế của các cơ quan nhà nước.
2.2/ Nhận thức về pháp luật của các cơ quan, những cán bộ có chức năng, trách nhiệm giải quyết khiếu kiện còn có những hạn chế. Đáng chú ý nhất của hạn chế này là chưa nắm chắc các quy định của pháp luật. Mặc dù thành phố có quy định rõ và xác định rõ từng dạng khiếu kiện cũng như Quy trình giải quyết (tại Quyết định số 84/2001/QĐ- UBND ngày 21/9/2001 và Quyết định số 132/2006/QĐ-UBND ngày 05/92006) nhưng trên thực tế thực hiện vẫn có nhầm lẫn giữa các chế định pháp luật như “khiếu nại hành chính”, “tranh chấp đất đai”, “đòi nhà, đòi đất”.. và những văn bản pháp luật áp dụng cho từng chế định. Luật khiếu nại, tố cáo không điều chỉnh “tranh chấp đất đai”, “đòi nhà, đòi đất” nhưng khi giải quyết nhiều cơ quan vẫn áp dụng Luật KNTC, là sai. Tranh chấp đất đai được điều chỉnh bởi Điều 135, 136 và khoản 3 Điều 138 Luật Đất đai 2003 và Điều 160, 162 Nghị định 181; Dạng “Đòi đất, đòi nhà” (nhà đất ta tiếp quản sau giải phóng, đất của tổ tiên để lại, đất tập đoàn sản xuất..) khi giải quyết được áp dụng Nghị quyết 23 của QH, Nghị quyết 755 của UBTVQH và những Nghị định, Quyết định như: Nghị định 64/CP ngày 27/9/1993, Nghị định số 85/NĐ-CP ngày 28/8/1999, Quyết định 111/CP của HĐCP, 305/CP của Chính phủ….và những Chỉ thị, nghị quyết về cải tạo CTN, cải tạo nông nghiệp… qua các thời kỳ.
Sự nhầm lẫn này thể hiện rõ nhất tại các báo cáo, thống kê về tình hình khiếu kiện tại các cơ quan chức năng của thành phố HCM (đều gộp chung vào “khiếu nại”).
2.3/ Việc tổ chức đối thoại khi giải quyết khiếu nại chưa nghiêm túc.
Trong quá trình thụ lý giải quyết đơn khiếu nại lần đầu, một số cơ quan chưa chú trọng và chấp hành nghiêm chỉnh việc tổ chức đối thoại theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo. Quyết định 132/2006/QĐ-UBND của UBND thành phố HCM đã quy định rất thuận lợi cho cơ quan giải quyết lần đầu được ủy quyền đối thoại (tuy nhiên quy định này của thành phố là không phù hợp với quy định của Luật KNTC) nhưng nhiều vụ việc
không tổ chức đối thoại hoặc nếu có tổ chức đối thọai thì chỉ mang tính hình thức để đảm bảo thủ tục, chưa chú trọng vào nội dung đối thoại, giải thích, vận động cho công dân hiểu để chấp hành.
2.4/ Việc phối kết hợp trong công tác còn lỏng lẻo. Mối quan hệ phối hợp giữa các ngành, các cấp, các cơ quan hữu quan trong việc cung cấp thông tin, xác minh, trao đổi chứng cứ chưa nghiêm túc, thiếu kịp thời, thậm chí còn có biểu hiện né tránh, kéo dài thời gian là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến vi phạm thời hạn luật định.
2.5/ Bất cập về pháp luật. Còn khá nhiều vấn đề bất cập về pháp luật liên quan đến việc giải quyết khiếu kiện của công dân (như: mô hình tổ chức tiếp công dân; sự “vênh”
nhau về thời hạn, thời hiệu, về thẩm quyền giữa Luật KNTC và Luật Đất đai và giữa Luật KNTC với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính..), với khuôn khổ đề tài này, chúng tôi nêu vấn đề nổi cộm nhất là:
+ Về thời hiệu khiếu nại: Vấn đề này, quy định tại Luật Đất đai và các văn bản dưới luật có mâu thuẫn, có sự khác nhau ở nhiều chỗ. Xin đơn cử như sau: Theo Nghị định 84/2007/NĐ-CP, thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của Chủ tich UBN cấp huyện là 90 ngày, kể từ ngày có quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính (được quy định tại điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP), trong khi đó điểm c, khoản 2, Điều 138 luật Đất đai 2003 lại quy định là 30 ngày.
Về thời hiệu khiếu nại tiếp theo (đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu), Luật đất đai quy định là 45 ngày, trong khi đó Luật KNTC quy định là 30 ngày.
+ Về thẩm quyền giải quyết: Xin nêu một ví dụ: Với quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp tỉnh đối với vụ việc đã được UBND cấp huyện giải quyết lần đầu, giữa Luật KNTC, Luật Đất đai năm 2003 và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (cũng như những văn bản chỉ đạo của ngành Tòa án, Hội đồng Thẩm phán..) quy định quyền tiếp theo khác nhau dẫn đến không có câu trả lời duy nhất trong các cuộc tranh luận. Theo Luật Đất đai 2003 (tại điều 138) đó là quyết định cuối cùng, có hiệu lực thi hành, trong khi đó Luật KNTC quy định (tại điều 39 và điều 46) là quyết định giải quyết lần 2 và có quyền tiếp tục khởi kiện ra Tòa án, nhưng theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, thì loại việc này Tòa án không có quyền (không được) thụ lý giải quyết. Thực tế, tại nhiều nơi, Tòa án đã căn cứ vào Luật Đất đai và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính để từ chối thụ lý vụ án, nhưng cũng có nơi lại căn cứ Luật KNTC để thụ lý.
+ Về chế định đối thoại trong quá trình giải quyết khiếu nại. Vấn đề này được quy định tại Điều 37 và Điều 45 của Luật KNTC. Cụ thể: Điều 37: Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, người giải quyết khiếu nại phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại… và Điều 45: Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại có thể gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại…
Vấn đề ở đây là “người giải quyết khiếu nại” là ai? Theo quy định tại khoản 8, Điều 2, Luật KNTC thì "Người giải quyết khiếu nại" là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Và cụ thể hơn, theo Mục 2, Chương II của Luật KNTC (về thẩm quyền giải quyết khiếu nại) thì “người giải quyết khiếu nại” là thủ trưởng cấp, ngành (ví dụ Chủ tịch, giám đốc..). Như vậy, những người này có thể thực hiện nghiêm túc việc tổ chức đối thoại theo luật định được không, nhất là với những tỉnh, thành phố sôi động về phát triển kinh tế xã hội và quá nhiều khiếu kiện như thành phố Hồ Chí Minh?. Trên thực tế, rất ít Chủ tịch UBND cấp quận thực hiện được việc chủ trì đối
thoại khi giải quyết khiếu nại lần đầu (mà thường ủy quyền cho thủ trưởng các ngành chức năng của cấp quận); cấp thành phố, có một số vụ việc được lãnh đạo thành phố (thường là Phó chủ tịch UBND) chủ trì đối thoại, nhưng hầu hết những vụ việc lên đến cấp thành phố lần 2) đều là những việc phức tạp, đông người, rất cần thiết phải đối thoại.
Luật không cho phép ủy quyền, nhưng thành phố Hồ Chí Minh đã ủy quyền (tại Quyết định số 132/2006/QĐ-UBND ngày 05/92006) và trên thực tế, nếu không ủy quyền thì không có cách nào thực hiện nghiêm túc, đúng luật được.
+ Chính sách đối với người làm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo:
2.6/ Bất cập về xử lý đơn thư
Hiện nay, do phương tiện kỹ thuật in ấn, nhân bản rất thông dụng nên người khiếu kiện thường phô tô đơn của mình thành nhiều bản (thậm chí có người in hàng trăm bản) và gởi khắp mọi nơi có thể. Tình trạng này đã gây cho các cơ quan nhà nước rất mệt mỏi, quá tải, đồng thời rất khó xác định được số lượng đơn chính thức tại một thời điểm (vì nơi nào cũng thống kê, xử lý, báo cáo). Xin nêu số liệu thống kê trong 10 năm gần đây của Văn phòng Tiếp công dân thành phố Hồ Chí Minh để phân tích (xem bảng 4 dưới đây, lưu ý cột số 5):
TỔNG HỢP SỐ LIỆU: KẾT QUẢ XỬ LÝ ĐƠN TRONG 10 NĂM (từ 1999 -
2008) TẠI VĂN PHÒNG TIẾP CÔNG DÂN THÀNH PHỐ HCM (Biểu số 4)
NHẬN MỚI VÀ XỬ LÝ Đơn trùng lắp Năm
Tồn năm trước đem
sang
Đơn nhận mới (đơn)
Số lượng (đơn)
Tỷ lệ đơn trùng (%)
Số lượng đơn còn lại phải
xử lý
Tổng số đơn phải
xử lý
(1) (2) (3) (4) (5)=(4)/(3)% (6) (7)=(2)+(6)
1999 5.347 2.132 39,87 3.215 3.215
2000 95 5.012 2.031 40,52 2.981 3.076
2001 289 6.905 4.664 67,55 2.241 2.530
2002 369 5.727 3.114 54,37 2.613 2.982
2003 69 6.057 2.396 39,56 3.661 3.730
2004 107 7.005 3.349 47,09 3.656 3.763
2005 70 7.238 2.962 40,92 4.276 4.346
2006 181 8.688 4.620 53,17 4.068 4.249
2007 210 8.669 4.378 50,8 4.291 4.501
2008 35 7.806 3.259 41,75 4.547 4.582
Đến
6/2009 30 3.460 1.775 61,41 1.685 1.715
Cộng 68.454 32.905 48,07 35.572
Nguồn: Văn phòng Tiếp công dân tp HCM
Từ Biểu số 4 nêu trên thấy: Số lượng đơn thư mà Văn phòng tiếp công dân thành phố HCM nhận hàng năm trung bình khoảng hơn 3.000 đơn, nhưng qua xử lý lượng đơn thư trùng lắp chiếm gần một nửa (48,07%), năm thấp nhất cũng chiếm 39,35% và năm cao nhất chiếm 61,41% (đây mới chỉ là thống kê riêng của Văn phòng tiếp công dân thành phố). Tình trạng này đã gây ra nhiều vấn đề phức tạp cho các cơ quan nhà nước, như:
+ Nhiều nơi cùng nhận đơn, cùng vào sổ, cùng phải xử lý gây tốn kém, mất thời gian và công sức;
+ Có thể có cùng một vụ việc mà nhiều cơ quan cùng xem xét, đề xuất xử lý..
+ Số liệu thống kê sẽ trùng lắp giữa các cơ quan, tức là một vụ việc (đơn) nhưng nhiều cơ quan cùng thống kê, báo cáo (ở cấp thành phố ít nhất là Văn phòng tiếp công dân, Thanh tra thành phố, sở TNMT..) dẫn đến nếu muốn lấy số liệu chính xác tại từng thời điểm là không thể.
Từ đây dẫn đến tất yếu phải có cơ quan xử lý đơn thư duy nhất ở từng cấp, đồng thời quy định tất cả các nguồn đơn thư (kể cả nhận qua khâu tiếp công dân) cũng tập hợp về đầu mối duy nhất này để xử lý thống nhất. Cơ quan xử lý đơn thư này nên nằm tại Văn phòng UBND các cấp (ở Trung ương có thể là VPCP hoặc TTCP) để thuận tiện cho việc nắm chắc và chỉ đạo trực tiếp từ Thủ trưởng cấp trên, thuận lợi trong việc theo dõi, thống kê khiếu nại, tố cáo (Các ngành - ví dụ các sở - không cần có bộ phận này mà chỉ thụ lý các vụ việc cụ thể do Thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên giao xuống). Các “cơ quan xử lý đơn thư” của các cấp cần có sự liên thông với nhau từ dưới lên trên (nhất là về mặt kỹ thuật tin học) để làm sao đạt được yêu cầu là bất kỳ tại cơ quan tiếp dân hoặc xử lý đơn thư cấp nào, khi điền tên, địa chỉ của người khiếu kiện nào vào hệ thống máy tính cũng có thể lấy được kết quả là vụ việc của họ đã cơ quan nào giải quyết chưa, giải quyết như thế nào, đã kết thúc được chưa, hiện nay ra sao..…
Làm được như vậy sẽ khắc phục được tình trạng hiện nay là “có quá nhiều nơi nhận đơn, xử lý đơn” dẫn đến việc đơn bị “chạy lòng vòng” từ chỗ này đến chỗ khác, vừa gây tốn kém cho cơ quan nhà nước vừa gây mất lòng tin trong nhân dân.
II/ BÀI HỌC KINH NGHIỆM - GIẢI PHÁP
Từ tình hình và kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo tại thành phố Hồ Chí Minh, xin nêu một số bài học kinh nghiệm, cũng như kiến nghị về giải pháp như sau: