II. VỊ TRÍ, VAI TRÒ, CÁC MỐI QUAN HỆ VÀ CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG CÔNG TÁC GIẢI
2. Định hướng bảo đảm, bảo vệ quyền khiếu nại, quyền tố cáo
Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 và sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005 phục vụ đàm phán gia nhập WTO đã được triển khai hơn 10 năm, đã có những hiệu quả nhất định trên nhiều mặt: tuyên truyền, giáo dục, quán triệt; triển khai tiếp dân, giải quyết ở công sở và ở cơ sở; thanh tra, kiểm tra thi hành luật và nâng cao nghiệp vụ.
Mặc dù kết quả có giá trị hiện tại; tuy nhiên, theo lẽ thường cuộc sống biến động, tình hình thay đổi thì những kết quả trong quá khứ thường không lặp lại nguyên mẫu. Do vậy, để hoàn thiện việc giải quyết khiếu nại, tố cáo cần nhìn nhận các mặt không còn phù hợp và những khía cạnh tiêu cực của quá khứ.
Trước hết, về tiếp dân. Tiếp dân là thủ tục đầu tiên xác định quyền đảm bảo, quyền bảo vệ. Đảm bảo là giải quyết tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, công dân, tổ chức thông qua các quyền đăng ký, cấp phép, xác nhận tình trạng pháp lý và dịch vụ hành chính. Bảo vệ là giải quyết quyền, tự do, lợi ích bị xâm hại trái pháp luật. Sau việc xác nhận ấy là việc chuyển vụ việc ấy đến cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết. Do vậy, tiếp dân phải thường xuyên, được phân cấp chuyên môn và lãnh đạo, gắn tiếp dân với giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tóm lại, đó là tổ chức tiếp nhận thông tin và phân phối thông tin quản lý đến các tổ chức có thẩm quyền giải quyết.
Tất cả những căn cứ trên chưa được thực hiện có hiệu quả trong thực tiễn và nhiều nơi, nhiều lúc mang tính hình thức, quảng giao là chính.
Thứ hai, về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo: Khiếu nại, tố cáo được giải quyết lần đầu do chính cơ quan, chức vụ đã ra quyết định, hành vi bị khiếu, tố giải quyết. Hay nói cách khác là "tự xử". Tự xử luôn chủ quan, thiếu tự giác, nguỵ biện.
Thứ ba, về cơ chế: Trình tự giải quyết mang tính nội bộ được khép kín trong cơ quan hành chính nhà nước, áp dụng quyền hành chính có tính bắt buộc, đòi hỏi thực hiện ngay và sai đâu khiếu kiện sau.
Quy định đối thoại, nhưng thiếu biện pháp đảm bảo, trình tự về tâm lý, hành vi ứng xử, thái độ để thực hiện. Do vậy, giai đoạn này vẫn mang tính hành chính có mầu sắc áp đặt và thiếu sự tranh luận mang tính pháp lý, thực tế.
Thứ tư, về thủ tục giải quyết khiếu nại ở lần đầu và lần hai vẫn mang tính hệ thống theo thẩm quyền cấp dưới và cấp trên. Thậm chí, thủ tục chỉ chú trọng thuận tiện cho cơ
quan nhà nước hơn là tạo môi trường, điều kiện cho dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo.
Đó là quy trình khó thực hiện, phức tạp, thiếu công khai, minh bạch.
Thứ năm, điểm dừng của từng giai đoạn của quyền lực giải quyết khiếu, tố chưa được xác định. Có thể khiếu nại nhiều cấp nhưng phải có một cấp cuối cùng. Đồng thời, cần lưu ý quan niệm "quyền lực ngăn chặn quyền lực" để dứt điểm thời hạn triển khai có tính giai đoạn của quyền lực trong quá trình thực hiện thẩm quyền theo cấp và quyền độc lập phán quyết.
Thứ sáu, cơ quan Thanh tra Chính phủ và thanh tra ngành, thanh tra theo cấp hành chính được tăng thẩm quyền trong giải quyết khiếu, tố; nhưng chưa có địa vị tương đương với cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp. Thanh tra viên có chuyên môn, nhưng chưa đủ thẩm quyền phán xét có tính tư vấn khách quan và được đảm bảo và bảo vệ. Thứ bảy, việc xét xử các vụ án hành chính của Toà hành chính có nhiều hạn chế, bất cập. Địa vị của thẩm phán hành chính không đủ để dùng quyền lực phán quyết đối với quyền lực vì tính hệ thống của tổ chức và tính lệ thuộc trong quản lý cán bộ, công chức. Các vụ án quá tải vì sự giải quyết trong hệ thống hành chính kém hiệu quả. Niềm tin của xã hội vào khả năng quyền lực của Toà hành chính giảm dần, tiếng vang của những kết luận tại những bản án đầu tiên đã lắng dần trong tâm thức của xã hội. Trình độ chuyên môn, kỹ thuật đặc biệt sau khi gia nhập WTO đang thách thức đội ngũ tài phán hành chính của Toà án.
Những nhận định về hạn chế của tổ chức giải quyết khiếu nại, tố cáo hơn 10 năm qua là cơ sở để nghiên cứu hình thức tổ chức bảo đảm, bảo vệ quyền khiếu nại, quyền tố cáo thuộc các quyền cơ bản của công dân, tổ chức.
2.2. Tính thống nhất của các đề xuất phương thức giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính bằng tài phán hành chính.
Đầu năm 2007, Thanh tra Chính phủ thông qua nhiều hội thảo về đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam đã khơi lại ý tưởng về thành lập tài phán hành chính thuộc Chính phủ những năm 1994-1995.
Thứ nhất, tài phán hành chính được thực hiện thông qua hai hình thức. Giải quyết khiếu nại hành chính bằng cá nhân nắm quyền lực hành chính trong hệ thống cơ quan hành pháp. Cùng với cơ chế này, được làm xương chế định về sự tham gia của Toà án nhân dân vào tài pháp hành chính.
Từ kinh nghiệm tài phán hành chính của nhiều nước phương Tây, tác giả cho rằng nên tổ chức cơ quan tài phán hành chính độc lập thuộc hệ thống hành pháp. Tài phán hành chính cấp trên không xem xét lại phán quyết của tài phán hành chính cấp dưới, mà chỉ khởi kiện ra Toà tư pháp nếu đương sự vẫn không đồng ý với quyết của Tài phán hành chính ở các cấp.
Phương thức giải quyết của tài phán các cấp tương tự như giải quyết khiếu nại hiện hành (tự xử).
(Xem: Mấy vấn đề tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam, Tạp chí Thanh tra, số 4-2007; TS. Nguyễn Văn Thuận)
Thứ hai, cơ chế hành chính trong điều kiện hành chính dựa trên lý luận xuất phát từ bản chất của chủ nghĩa xã hội. Quyền lợi và quyền của Nhà nước và dân là hoàn toàn thống nhất, do đó không có xung đột, tranh chấp giữa nhà nước và nhân dân. Do vậy, nó mang nặng tính khép kín, áp đặt, mệnh lệnh, chỉ phù hợp trong điều kiện trên. Năm 1996 ở nước ta đã đưa ra hai phương án: tài phán hành chính thuộc hành pháp và thuộc Toà án nhân dân. Cuối cùng đã chọn Toà hành chính để phán quyết cuối cùng.
Tác giả của nhận định trên cho rằng lập Tài phán hành chính không thuộc Toà án nhân dân là phù hợp với Điều 127 và Điều 134 của Hiến pháp năm 1992 và cần sửa Điều 112 của Hiến pháp năm 1992: đặt cơ quan tài phán hành chính dưới Chính phủ.
(xem: Suy nghĩ về việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam, Tạp chí Thanh tra số 4.2007, Phạm Anh Tuấn).
Thứ ba, từ luận giải rằng Thủ tướng Chính phủ có vai trò "Tổng tư lệnh" nền hành chính nhà nước, tác giả cho rằng việc tài phán hành chính thuộc Chính phủ là phù hợp và phương thức tài phán hành chính này khác với ra phán quyết của Toà dân sự và của cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay.
Để thực hiện tài phán cần xem xét các giai đoạn tiền tài phán và hậu tài phán. Giai đoạn tiền tài phán là hoà giải; giai đoạn tài phán hành chính với với tính đặc thù có tính hành chính và tài phán; giai đoạn ba là phán quyết của Toà án nhân dân.
(xem: ý tưởng về việc thành lập cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ; Tạp chí thanh tra, số 4.2007, TS. Trần Văn Sơn)
Thứ tư, để có Đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam, một chuyên gia cao cấp ở Thanh tra Chính phủ đã phác thảo những nội dung cơ bản của Đề án này trên các mặt: vị trí, vai trò, thẩm quyền, thẩm quyền giải quyết khiếu kiện và tổ chức bộ máy.
- Vị trí: cơ quan tài phán hành chính do Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo, nhưng độc lập với Bộ, Uỷ ban nhân dân.
- Thẩm quyền: tài phán hành chính và tư vấn.
- Quyền hạn: phán quyết tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính; trong quá trình này cơ thể bác bỏ chấp nhận những phần hay toàn bộ yêu cầu khiếu kiện; huỷ bỏ quyết định và hành vi hành chính và yêu cầu bồi thường, khắc phục; tạm đình chỉ quyết định hay hành vi hành chính; khiến nghị sửa đổi hay bãi bỏ văn bản pháp quy trái luật đã làm căn cứ để ra quyết định hoặc thực hiện hành vi.
- Thủ tục ba bước: hoà giải, tài phán hành chính, phán quyết của Toà án nhân dân.
- Tổ chức: Tài phán Trung ương vùng và khu vực.
(xem: Tiến trình xây dựng và một số nội dung chủ yếu của Đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam; Tạp chí Thanh tra, số 4-2007, Nguyễn Văn Kim)
Sự phản ứng của dân quyền đối với công quyền được pháp luật phân định thành quyền khiếu nại, quyền tố cáo. Công quyền trong chế độ dân chủ mang bản chất công lý, vì thế tác động quản lý nhà nước hướng tới hiệu quả xã hội để thực hiện bản chất, chức năng xã hội. Đồng thời, ở điều kiện đó, công dân được đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của công quyền. Trong khiếu nại, tố cáo công dân thường căn cứ vào tính hợp pháp để tố cáo và sau đó là khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại do hành vi bất hợp pháp đó gây ra. Do vậy, hành vi tố cáo thường gắn với khiếu nại, từ tố cáo công quyền thực hiện tác động quyền lực trái luật gây thiệt hại cho tự do, quyền, lợi ích hợp pháp và bằng hành vi khiếu nại đòi hỏi nhà nước bồi thường.
Do vậy, việc tập trung nghiên cứu thực tiễn khiếu nại là hành động làm xuất hiện tranh chấp hành chính giữa dân quyền và công quyền để tìm ra cơ chế giải quyết loại tranh chấp này trong đảm bảo, bảo vệ quyền khiếu nại và quyền tố cáo của công dân.
Mặt khác, cần xem xét hành vi tố cáo không gắn với khiếu nại. Về nhận thức và tâm lý con người thường chỉ nói về cái mình ý thức, cảm nhận, nhìn thấy hay từ nguồn thông tin, tư liệu tin cậy được. Về mặt tổ chức mô hình quan hệ giữa các thành viên của thiết đó, thì nhân sự của nó có khả năng hiểu biết thái độ hành vi của đồng nghiệp hơn người ngoài
tổ chức đó. Do đó, thành viên của tổ chức có nhiều khả năng hơn bên ngoài trong phát hiện, tố cáo hành vi phạm pháp. Từ đó, có thể nhận định rằng loại tố cáo không gắn với quy phạm chiếm một tỉ lệ thấp.
Từ sự nhận định về mối liên hệ giữa khiếu nại, tố cáo, có thể nhận định rằng việc nghiên cứu, tìm hiểu về quyền khiếu nại sẽ cho thấy bức tranh toàn cảnh về thực tiến khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại đảm bảo, bảo vệ quyền khiếu nại và quyền tố cáo.
Kết quả giải quyết khiếu nại khẳng định trách nhiệm công vụ trong tranh chấp hành chính và trách nhiệm pháp lý trong hành vi vi phạm pháp luật của công chức thực hiện quyền ban hành các quyết định hành chính để truy cứu trách nhiệm kỷ luật hoặc trách nhiệm pháp lý (trách nhiệm hành chính hoặc hình sự).
2.3. Tổ chức giải quyết tranh chấp hành chính theo cấp thẩm quyền và tính hành chính - chính trị.
Sự tồn tại của khiếu nại hành chính có hai cung bậc tự xử của hệ thống hành chính nhà nước và phân xử bằng tài phán hành chính, trong đó có tham gia đánh giá cuối cùng của quyền lực tư pháp. Vì vậy, loại tranh chấp giữa công quyền và dân quyền này bao gồm hai hành vi khiếu và kiện đều làm xuất hiện tranh chấp hành chính để đòi bồi thường thiệt hại vật chất hoặc đòi thay đổi chính sách không phù hợp với lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
Giải quyết tranh chấp hành chính bằng hoạt động giải quyết khiếu nại của hệ thống hành chính nhà nước và phán quyết của Toà hành chính thuộc Toà án nhân dân đã có quá trình gần 10 năm (Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, công bố ngày 03-6- 1996). Đánh giá hoạt động này có những ý kiến đồng nhất, và cũng nhiều nhận định trái ngược nhau. Nhưng tựu trung lại đều đề nghị phải cải cách hệ thống giải quyết tranh chấp hành chính hiện nay phù hợp với mục tiêu của cải cách hành chính và cải cách tư pháp trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay.
Cải cách không phải là cách mạng. Vậy để cải cách phải suy ngẫm và đánh giá quá khứ 10 năm thực hiện giải quyết khiếu kiện. Trước khi có Toà hành chính, chúng ta đã dành khá nhiều năng lực, nguồn lực nghiên cứu, tổ chức hoàn thiện hệ thống giải quyết khiếu nại và thiết lập hệ thống tài phán hành chính để tiếp tục giai đoạn cuối của giải quyết khiếu nại.
Chúng ta đã tiếp xúc với kinh nghiệm của một số nước có thể chế tài phán hành chính điển hình, như ở Pháp, Đức, Trung Quốc, Thái Lan, cả về mặt tổ chức và tố tụng theo cách:
“hãy nhìn sang hàng xóm xem họ làm thế nào và cố gắng làm một cách phù hợp với nhà mình”. Từ đó, đã rút ra được một số nhận định hữu ích, đáng chú ý:
Thứ nhất, để tổ chức việc đánh giá dưới hình thức xét xử hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, trước hết, các nước lập Toà án hành chính ở cấp trung ương. Chính cơ quan này trong quá trình hoạt động của mình đã tổng kết thành án lệ, đề ra thể thức tố tụng hành chính và từ đó dần dần hình thành các Toà án hành chính cấp dưới. Thông thường, Toà án hành chính được hình thành với 3 cấp xét xử (trừ Phần Lan có 2 cấp).
Thứ hai, mặc dù có cơ quan Tài phán hành chính riêng biệt, chuyên xét xử các tranh chấp hành chính, nhưng ở đa số các nước thể thức khiếu nại hành chính theo thủ tục hành chính vẫn được giữ lại, công dân có quyền tự lựa chọn khiếu nại hành chính hay khiếu kiện tố tụng hành chính. Điều này tạo khả năng cho cơ quan hành chính có thể tự kiểm tra và tự sửa chữa những sai sót trong quá trình hoạt động của mình; đồng thời, trong một chừng mực nào đó, các tranh chấp có thể sớm được giải quyết, mà không cần đến việc tố tụng trước cơ quan tài phán.
Thứ ba, do các tranh chấp hành chính rất đa dạng và số lượng nhiều, nên các nước có xu hướng lập ra các Toà án hành chính chuyên biệt, nhất là ở các lĩnh vực thuế, bảo hiểm xã hội...
Thứ tư, Tài phán hành chính và Tài phán tư pháp là vấn đề rất quan trọng và phức tạp. Nhìn chung, các nước có sự phân biệt giữa luật công với luật tư và khi hành vi bị khiếu nại xuất phát từ việc áp dụng luật công thì thuộc thẩm quyền của Toà án hành chính.
Việc xác định thẩm quyền trên thực tế gặp khó khăn, nên ở một số nước lập một cơ quan có chức năng điều hoà, phán xử những tranh chấp về thẩm quyền giữa hai ngành toà án.
Thứ năm, xuất phát từ tính đặc thù của tài phán hành chính là bên bị kiện luôn luôn là cơ quan hành chính nhà nước, nên các nguyên tắc tố tụng hành chính có nhiều điểm khác biệt so với tố tụng dân sự. Nguyên tắc tố tụng hành chính phải nhằm bảo đảm thúc đẩy nhanh chóng quá trình giải quyết vụ kiện hành chính hoàn chỉnh, bảo vệ được các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, nhưng đồng thời cũng không làm ảnh hưởng đến hoạt động quản lý vốn đòi hỏi tính nhanh nhạy, kịp thời.
Việc hình thành hệ thống Tài phán hành chính ở các nước đều trải qua quá trình, từng bước được khẳng định và hoàn thiện khác với hệ thống tài phán tư pháp, dễ dàng thấy sự cần thiết tất yếu của nó. Những khó khăn gặp phải khi hình thành hệ thống Toà án hành chính và giải pháp khắc phục của các nước kể trên là vấn đề có lẽ trong xây dựng hệ thống Toà án hành chính ở Việt Nam 10 năm qua đã nhận thấy là điều khó tránh khỏi và từng bước được bàn luận tìm giải pháp giải quyết (Xem. PTS. Đinh Văn Mậu, PTS. Phạm Hồng Thái, Tài phán hành chính ở Việt Nam, NXB TP. Hồ Chí Minh, 1996, tr. 130-131).
Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của các nước phù hợp với thực tiễn nước nhà, Nghị quyết 08 Trung ương VII ngày 23-01-1995 đã khẳng định: “... Xúc tiến việc thiết lập hệ thống Toà án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính”. Việc thiết lập TAHC, đối với tổ chức, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính là rất bức bách lúc bấy giờ và cho đến nay sau 10 năm thực hiện thì sự bức xúc càng gia tăng đòi hỏi một lần nữa lại rộ lên những tham luận, tranh luận xoay quanh việc cải cách Tài phán hành chính. Điều này có nhiều lý do, hai nguyên cớ chính: tính kém hiệu lực, hiệu quả của Toà hành chính thuộc Toà án nhân dân và sự hối thúc hội nhập kinh tế quốc tế, hướng tới WTO mà trọng tâm trong hội nhập này là thủ tục hành chính và cơ chế giải quyết khiếu kiện phải tiếp xúc được văn hoá pháp lý phương Tây trong hội nhập. Nhiều phương án tổ chức được đưa ra, nhưng tựu trung đều hướng vào 4 loại thiết chế.
Thứ nhất, thành lập TAHC là một hệ thống độc lập với Toà án tư pháp (Toà án nhân dân hiện nay) và thuộc Quốc hội.
Thứ hai, thành lập Toà chuyên trách - Toà hành chính thuộc cơ cấu tổ chức của Toà án nhân dân Tối cao và Toà hành chính thuộc cơ cấu tổ chức của Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Thứ ba, thành lập TAHC có cơ cấu tổ chức như Toà án quân sự hiện nay.
Thứ tư, thành lập cơ quan Tài phán hành chính thuộc Thủ tướng Chính phủ, nhưng độc lập với các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Khi nêu ra các ý kiến đều có những căn cứ, lập luận bảo vệ cho phương án của mình, với những ưu điểm và nhược điểm của mỗi mô hình.
Cách đây hơn 10 năm, khi bàn luận về tài phán hành chính, chúng tôi đã đề xuất:
Một là, giữ lại hai cấp giải quyết khiếu nại bằng các cơ quan thực hiện quản lý hành chính nhà nước. Cơ quan ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại, phải tự giải quyết khiếu nại đó. Hành vi “đối thoại” không thể hiện