III. NHỮNG ĐỀ XUẤT VÀ KIẾN NGHỊ
3. Những hạn chế, bất cập chủ yếu của việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật hiện nay
Mặc dù mặt tích cực của việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật ở nước ta hiện nay là cơ bản nhưng do đặc điểm của cơ chế, chính sách, pháp luật ở nước ta hiện nay vẫn chỉ là sự phản ánh của quá trình chuyển đổi sang cơ chế kinh tế thị trường nên việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật hiện nay cũng không thể tránh khỏi những hạn chế, bất cập.
Trong thời gian gần đây đã có một số công trình nghiên cứu quan trọng tập trung phân tích, chỉ rõ những hạn chế, bất cập này của pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật ở nước ta cũng như hướng giải quyết, khắc phục những hạn chế, bất cập đó48. Theo các công trình nghiên cứu này và từ thực tiễn hiện nay, có thể nhận thấy những hạn chế, bất cập chủ yếu của việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật hiện nay bao gồm:
47 Tham luận của ông Trần Đức Lượng, nguyên Vụ trưởng Vụ II Thanh tra Chính phủ tại Hội thảo xây dựng văn kiện Dự án “Tăng cường năng lực thanh tra ngành nội vụ đến năm 2010”, tổ chức tại KS La Thành, Hà Nội ngày 10/8/2007.
48 Nông Thị Minh Đường - Hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật ở Việt Nam hiện nay.
Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật ĐHQGHN, 2007; Đỗ Xuân Đông – Giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức – Thực trạng, nguyên nhân và giải pháo khắc phục. Tạp chí Tổ chức nhà nước số 5.2006.
3.1. Pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật chưa được pháp điển hóa, thiếu sự điều chỉnh đối với một số nhóm đối tượng
Mặc dù pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đã trở thành một hệ thống tương đối đầy đủ như đã nêu trên nhưng vẫn còn nhược điểm là chưa được pháp điển hóa và trong các văn bản hiện hành vẫn thiếu sự điều chỉnh đối với một số nhóm đối tượng và một số loại khiếu nại quyết định kỷ luật.
Xét về yêu cầu lập pháp, tương ứng với mỗi chế định pháp luật nội dung thì nhất thiết phải có một chế định pháp luật hình thức để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của pháp luật nội dung. Thiếu pháp luật hình thức, pháp luật nội dung không thể tự thân đi vào cuộc sống, chỉ còn là những quy phạm tuyên ngôn, không trở nên hiện thực. Nhưng đây lại là một thực tế trong lĩnh vực pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật. Luật Khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh Cán bộ, công chức, viên chức có hiệu lực thi hành gần mười năm, đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần nhưng cũng từ đó đến nay nhà nước ta vẫn chưa ban hành được các văn bản dưới có giá trị pháp lý cao để hướng dẫn quy trình, thủ tục và thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước, viên chức trong đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công và cán bộ lãnh đạo, quản lý trong doanh nghiệp nhà nước. Mặt khác, các quy định này hiện còn nằm tản mạn trong nhiều văn bản khác nhau như Luật Khiếu nại, tố cáo, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP, Thông tư 01/2006/TT-BNV nên không thuận tiện cho việc nghiên cứu cũng như áp dụng pháp luật.
Như đã nêu và phân tích, do nhận thức đầy đủ về tính chất đặc thù của khiếu nại quyết định kỷ luật cho nên Luật Khiếu nại, tố cáo và Nghị định số 136/2006/NĐ-CP đã tách việc xem xét, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật thành một mục riêng, không quy định chung với các loại khiếu nại khác như những văn bản quy phạm pháp luật trước đó.
Tuy nhiên, trước yêu cầu của hội nhập quốc tế49 cũng như đòi hỏi của việc xây dựng nhà nước pháp quyền thì việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật phải được điều chỉnh trực tiếp trong Luật Khiếu nại, tố cáo hoặc một luật riêng như Đảng ta đã chỉ rõ: “Ưu tiên xây dựng các luật về kinh tế, về các quyền công dân và các luật điều chỉnh công cuộc cải cách bộ máy nhà nước, ... Giảm dần các luật, pháp lệnh chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung, muốn thực hiện được phải có nhiều vǎn bản hướng dẫn thi hành”50.
Không chỉ là đòi hỏi về mặt lý luận, qua thực tiễn hiện nay, một số người nghiên cứu hoặc hoạt động chuyên môn về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại cũng khẳng định: pháp luật về khiếu nại, tố cáo cần được hoàn thiện trên cơ sở bảo đảm tính hệ thống, đồng bộ. Trong đó xác định vai trò chủ đạo của Luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại, Luật tố cáo và giải quyết tố cáo. Các luật này quy định, điều chỉnh những vấn đề có tính nguyên tắc về quyền, nghĩa vụ trong khiếu nại, tố cáo; thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo; tiếp nhận, xử lý thông tin trong khiếu nại, tố cáo; cơ chế kiểm tra, giám sát và bảo đảm thi hành pháp luật khiếu nại, tố cáo...51
Một nhược điểm nữa của pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cần phải nhanh chóng khắc phục là việc thiếu sự điều chỉnh đối với một số nhóm đối tượng và một số loại khiếu nại quyết định kỷ luật.
Pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật hiện hành vẫn còn thiếu quy định về giải quyết khiếu nại đối với một số nhóm đối tượng và một số loại khiếu nại quyết
49 Đổi mới cơ chế và nâng cao hiệu quả, hiệu lực giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam. Báo Tuổi trẻ điện tử, Thứ Năm, 11/12/2003.
50 Đảng cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, Nxb CTQG, Hà Nội.
51 Ngô Mạnh Toan - Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội
định kỷ luật như: khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ dân cử (đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp); khiếu nại quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức cấp xã theo quy định tại Nghị định số 114/2003/NĐ-CP. Tại khoản 2 Điều 24 Nghị định số 114/2003/NĐ-CP về cán bộ, công chức, viên chức cấp xã quy định Bộ Nội vụ có trách nhiệm “Trình Chính phủ ban hành và hướng dẫn thực hiện chế độ tiền lương và các chế độ đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ, công chức”. Tuy nhiên cho đến nay Bộ Nội vụ vẫn chưa ban hành văn bản hướng dẫn việc giải quyết đối với những khiếu nại về loại quyết định kỷ luật này. Khoản 6 mục I Thông tư này có một quy định rất chung chung và cũng rất khó thực hiện: “Việc khiếu nại, khởi kiện và giải quyết các kết luận khiếu nại về kỷ luật đối với công chức cấp xã thực hiện theo quy định tại Điều 6, Điều 7 và Điều 29 của Nghị định số 35/2005/NĐ-CP và Điều 20, Điều 21 Nghị định số 114/2003/NĐ-CP”, bởi lẽ các văn bản quy phạm pháp luật được viện dẫn đều chỉ quy định về việc xử lý kỷ luật chứ không phải về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật.
Như vậy, giữa pháp luật cán bộ, công chức, viên chức với pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đang có một khoảng trống, một sự thiếu vắng khá lớn. Chính sự thiếu vắng các quy phạm pháp luật điều chỉnh việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của các nhóm đối tượng và các loại khiếu nại quyết định kỷ luật nêu trên khiến cho các cơ quan có chức năng giải quyết khiếu nại gặp nhiều khó khăn: một là, từ trước đến nay việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của nhóm đối tượng này vẫn được áp dụng theo trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật công chức (nghĩa là áp dụng tương tự quy phạm pháp luật). Đây là điều không phù hợp với hiến định (Điều 12 Hiến pháp 1992) cũng như nguyên tắc nhà nước pháp quyền;
hai là: sự thiếu vắng những quy định về người có thẩm quyền giải quyết tiếp theo đối với loại khiếu nại quyết định kỷ luật nói trên khiến cho những khiếu nại này rơi vào bế tắc, khó giải quyết. Bởi lẽ các chức danh nói trên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm nhưng theo luật định thì Thủ tướng không phải là một cấp trực tiếp giải quyết khiếu nại52.
3.2. Chưa đảm bảo nguyên tắc khách quan, dân chủ, đúng pháp luật
Khách quan, dân chủ, đúng pháp luật vừa là nguyên tắc, vừa là những yêu cầu trực tiếp trong hoạt động giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật: “Việc giải quyết khiếu nại (quyết định kỷ luật) phải đảm bảo nguyên tắc khách quan, dân chủ, đúng pháp luật”53. Tuy nhiên trên thực tế giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật hiện nay thì nguyên tắc này chưa thực sự được đảm bảo, đồng nghĩa với quyền và lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức, viên chức dễ bị vi phạm. Thực tế cho thấy hầu hết các quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì giữ nguyên quan điểm xử lý kỷ luật và quyết định giải quyết khiếu nại lần hai thì giữ nguyên quan điểm giải quyết của quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Việc tổng kết của các cơ quan chức năng cho thấy, chất lượng giải quyết khiếu nại, tố cáo kém ở tất cả các cấp. Ngay cả khi xem xét lại 266 quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật của Chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì chưa đến một nửa là chấp nhận được. Hơn một nửa còn lại hoặc không đúng, hoặc phải sửa; 10% trong số đó phải hủy; Từ năm 2002 đến 2004 có 4.666 đơn gửi đến Thủ tướng và Thanh tra Chính phủ khiếu nại quyết định giải quyết cuối cùng của các bộ, ngành, địa phương song chỉ tính riêng 64 vụ việc có quyết định cuối cùng được Thanh tra Chính phủ kiểm tra, xem xét thì có đến 34 quyết định phải sửa (chiếm tỷ lệ 53%). Trong năm 2005, Thanh tra Chính phủ kiểm tra lại 21 vụ việc đã được UBND tỉnh An Giang kết luận thì có đến 12
52 Thí dụ: để giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với một giáo viên ở Đại học Quốc gia Hà Nội gần đây, vì pháp luật không quy định rõ ai có thẩm quyền giải quyết tiếp theo nên Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo đến 4 cơ quan là Bộ Nội vụ, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Văn phòng Chính phủ và Đại học Quốc gia Hà Nội cùng tham gia giải quyết.
53 Khoản 3 mục I Thông tư 01/2006/TT-BNV.
quyết định cuối cùng cần xem xét lại; ở Vĩnh Long, kiểm tra lại 47 vụ việc thì có 18 quyết định cuối cùng phải sửa54. Thực tế đó xuất phát từ những nguyên nhân sau:
Thứ nhất, việc giải quyết khiếu nại hiện nay còn mang nặng tính quan liêu. Việc giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền chủ yếu dựa trên hồ sơ tài liệu và những giấy tờ báo cáo do những cán bộ, công chức, viên chức cấp dưới lập. Do quá lệ thuộc vào những báo cáo đó mà thiếu đi sự điều tra xác minh nên người có thẩm quyền giải quyết thường thiếu thông tin, không nắm chắc được sự việc và nguyện vọng của người khiếu nại dẫn đến việc giải quyết khiếu kiện chưa đến nơi đến chốn, hình thức, hời hợt, chưa tạo được sự tin cậy với người khiếu nại. Không chỉ những cán bộ thừa hành mà ngay cả nhiều công chức lãnh đạo cũng rất quan liêu, thậm chí có thái độ không tôn trọng, không đúng mực với người khiếu nại, như Phó Thủ tướng Trương Vĩnh Trọng nhận xét: "Nguyên nhân trực tiếp gây ra những vụ khiếu kiện vượt cấp, đông người là do một số ít cấp uỷ đảng, chính quyền các cấp chưa nhận thức đầy đủ trách nhiệm của mình trong việc tiếp nhận, giải quyết kịp thời các khiếu nại tố cáo của dân; giải quyết nhiều vụ việc chậm và có những việc quá chậm, chưa nghiêm túc, thấu đáo, chưa đúng chính sách, pháp luật, tức là tình cũng chưa thấu mà lý cũng chưa đạt, làm cho dân bất bình, giảm lòng tin vào lãnh đạo địa phương và cơ quan công quyền"55.
Thứ hai, do tính lệ thuộc về trật tự quản lý giữa cơ quan tham mưu việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, giữa người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu; giữa cấp ủy đảng với thẩm phán tòa án hành chính trong việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật buộc thôi việc.
Về vấn đề này, đã có nhiều quan điểm nhấn mạnh rằng việc giải quyết khiếu nại hiện nay còn mang nặng tính hành chính, quá trình giải quyết hầu như khép kín trong các cơ quan hành chính nhà nước. Việc đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại trong quá trình giải quyết khiếu nại, mặc dù Luật Khiếu nại, tố cáo đã quy định nhưng chưa được hướng dẫn cụ thể, cho nên quá trình áp dụng quy định này phụ thuộc vào người ra quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Nhìn chung người khiếu nại, người bị khiếu nại ít có cơ hội trực tiếp tranh luận công khai về những nội dung khiếu nại và hướng giải quyết giải quyết các khiếu nại đó. Theo việc giải quyết khiếu nại hiện nay thì người bị khiếu lại là người có trách nhiệm giải quyết lần đầu, dẫn đến việc giải quyết nhiều khi thiếu khách quan, có khi còn biểu hiện sự áp đặt làm cho người khiếu nại bất bình, khiếu kiện kéo dài...
Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, theo quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo thì quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu nếu vẫn bị khiếu nại thì cấp trên trực tiếp có thẩm quyền giải quyết lần hai đối với khiếu nại đó. Việc quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại như vậy suy cho cùng vẫn chưa đảm bảo tính độc lập khách quan trong quá trình giải quyết khiếu nại. Mặt khác việc quy định vừa có cơ quan giải quyết, vừa có cơ quan tham mưu, dẫn tới tình trạng giải quyết vụ việc khiếu nại kéo dài, làm giảm hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật.
Theo quy định hiện nay thì việc giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết. Đây là vấn đề còn có những ý kiến khác nhau. Có quan điểm cho rằng việc áp dụng một trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại chung cho cả người có quyết định giải quyết khiếu nại bị khiếu nại và cấp trên của người đó là không hợp lý. Bởi lẽ, người ra quyết định hành chính bị khiếu nại có vị trí khác với thủ trưởng cơ quan cấp trên
54 Giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân: Hơn một nửa số quyết định cuối cùng là sai! Báo Tiền phong ngày 29/10/2006; Khiếu nại tố cáo chưa dứt vì còn lãnh đạo quan liêu – Báo Viet Nam net ngày 10/10/2005.
55
và do vậy những người này phải có các quyền, nghĩa vụ khác nhau trong quá trình giải quyết một vụ khiếu nại quyết định kỷ luật. Sự khác nhau này chính là cơ sở để thiết lập các trình tự, thủ tục đối với những người có thẩm quyền trong việc xem xét, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật nói chung, khiếu nại quyết định kỷ luật nói riêng. Bên cạnh đó, Luật Khiếu nại, tố cáo mới chỉ tập trung vào việc quy định trình tự, thủ tục về giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước, chưa quy định rõ những vấn đề này đối với công dân. Do vậy, nhiều khi công dân lúng túng trong việc thực hiện quyền khiếu nại của mình, dẫn tới tình trạng khiếu nại sai trình tự, thủ tục, khiếu nại đến người không có thẩm quyền giải quyết, làm mất nhiều thời gian, công sức của người khiếu nại.
Thực tế công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy, nhiều trường hợp khiếu nại được giải quyết đúng pháp luật, thấu lý đạt tình; khiếu nại đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định cuối cùng hoặc quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng vẫn không được thi hành nghiêm chỉnh. Nguyên nhân của tình trạng này là do pháp luật khiếu nại, tố cáo chưa quy định rõ các biện pháp đảm bảo thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, cho nên dẫn đến nhiều trường hợp còn tình trạng nể nang, né tránh hoặc thiếu trách nhiệm trong việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Để việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu quả thì cần phải cụ thể hoá về các biện pháp đảm bảo thi hành và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
Tình hình nêu trên dẫn đến hậu quả là hiệu lực văn bản của cơ quan giải quyết khiếu nại đối với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại chưa cao. Theo quy định hiện hành thì cơ quan giải quyết khiếu nại mới chỉ có quyền yêu cầu, đề nghị người có thẩm quyền thực hiện đúng quy định của pháp luật giải quyết khiếu nại, còn thực hiện hay không phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của người có thẩm quyền. Thí dụ, có trường hợp Chủ tịch UBND của một tỉnh không chịu ban hành quyết định giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật lần hai, cho dù Bộ Nội vụ đã hai lần có văn bản nhắc nhở và yêu cầu đích danh vị Chủ tịch UBND này thực hiện việc đó. Mặc dù sau đó Thủ tướng Chính phủ đã ban hành quyết định kỷ luật vị Chủ tịch UBND này nhưng trên thực tế có thể hiểu rằng đó không phải là trường hợp duy nhất56.
Ngoài ra, tính khách quan, dân chủ, đúng pháp luật trong hoạt động giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật còn bị ảnh hưởng bởi sự can thiệp không đúng nguyên tắc của các cơ quan có thẩm quyền ở các cấp vào quá trình giải quyết khiếu nại. Chúng ta có thể tìm thấy trên các phương tiện thông tin đại chúng rất nhiều thí dụ về việc tòa án hành chính không thể triệu tập được lãnh đạo cấp tỉnh ra trước tòa để giải quyết việc khiếu kiện quyết định hành chính chỉ bởi lý do: về chính quyền, những người này đứng đầu cơ quan hành chính; còn về Đảng, họ là Phó Bí thư, Ủy viên Thường vụ Tỉnh ủy, Thành ủy, Quận ủy, Huyện ủy…trong khi chủ tọa phiên tòa và thẩm phán thấp hơn họ cả về mặt Đảng và chính quyền57. Chính những người lãnh đạo Tòa án hành chính hoặc tham gia nhiều vào các vụ án hành chính cũng thừa nhận: mặc dù Toà án hành chính còn ít việc, nhưng khi có việc lại có hiện tượng tránh né thụ lý, giải quyết; ngại giải quyết những việc liên quan đến quan chức địa phương. Các bản án hành chính thường thiếu tính thuyết phục, mang tính bao che cho cơ quan hành chính, vì một thẩm phán của Tòa án nhân dân huyện lại đi xử quyết định hành chính do Chủ tịch UBND huyện ký thì nhất định sẽ gặp khó khăn. Thực
56 Có thể tham khảo tại địa chỉ: http://vnexpress.net/Vietnam/Xa-hoi/2008/04/3BA0158C/;
http://vnexpress.net/Vietnam/Xa-hoi/2006/04/3B9E861F/;
57 Toà án tỉnh có thể xử được Chủ tịch tỉnh? Báo Vietnamnet ngày 27/02/2004; Tòa hành chính ngại giải quyết khiếu nại hành chính. Báo Hà Nội mới ngày 24/3/2008; Thẩm phán ngại va chạm với quan chức bị kiện.
http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2008/01/3B9FEA47/...