- CÁC QUY ĐỊNH VÀ CƠ QUAN CHỊU TRÁCH NHiỆM
Khung 12: Phát triển phi chính thức ở một ngôi làng vùng ven của Hà Nộ
một ngôi làng vùng ven của Hà Nội
Làng Phú Thượng, nằm ở vùng ven đô Hà Nội, bắt đầu chịu áp lực đô thị hóa vào những năm đầu 1990 và có quy hoạch chi tiết cấp quận vào năm 2001. Nhiều người ở làng muốn thay đổi từ nhà kiểu nông thôn truyền thống sang kiểu nhà có tính chất đô thị hơn. Và để có tiền làm việc này, rất nhiều người, khoảng gần một nửa số hộ dân, đã bán một phần đất của họ. Ngoài ra, các miếng đất khác được cha mẹ chia nhỏ để cho con cái. Những người ở khu vực khác trong thành phố và thậm chí từ các tỉnh khác đến mua đất trực tiếp từ chủ đất. Khi nhận thấy các giao dịch đất đai có lợi nhuận cao, một số người dân địa phương đã tham gia với vai trò môi giới. Những người đầu cơ đất nhanh chóng hoạt động tích cực, mua những miếng đất ở gần nơi quy hoạch khu đô thị mới Ciputra. Từ năm 1996 đến năm 2004, giá đất trung bình tăng gấp 10 lần. Một khảo sát cho thấy, mặc dù việc phát triển là phi chính thức và 90% hộ dân có “sổ đỏ” (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất), nhưng hơn một nửa số này có chỗ định cư chính thức ở nơi khác và do vậy, về mặt lý thuyết, những chủ đất ban đầu là người đứng tên trên “sổ đỏ”. Một đặc điểm thú vị của quá trình phát triển này là việc chia lô thường tạo ra các phố có ngõ cụt và rất hẹp cùng với những mảnh đất xây nhà hẹp và dài. Nguồn: Trần và cộng sự, 2005 6.5 QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐẤT ĐÔ THỊ VÀ THAM NHŨNG
Có ý kiến cho rằng, tham nhũng là hiện tượng phổ biến ở nhiều khía cạnh trong cuộc sống của người Việt Nam và điều này rất thường gặp trong lĩnh vực quản lý đất đai. Một nghiên cứu gần đây về tham nhũng ở Việt Nam chỉ ra rằng, quản lý đất đai đứng đầu danh sách 10 lĩnh vực có tham nhũng và trong đó, bất động sản có mức tham nhũng cao nhất (21%), tiếp theo là giao thông (11%), quản lý công (10%), xây dựng (7%), giáo dục (5%) và tài chính ngân hàng (dưới 5%)21. Có vô số hình thức tham nhũng đất đai, nhưng ba hình thức phố biến nhất là22:
• Lợi dụng dự án nhà nước để thu hồi đất, chia đất, đặc biệt trong lĩnh vực trồng rừng, khu dân cư và các chương trình tái định cư.
• Lợi dụng quyền hạn để giao đất như cho thuê đất diện tích lớn, có địa điểm thuận lợi, giá thấp, nhanh chóng hoàn thành các thủ tục liên quan và thu lời từ việc giao đất, đặc biệt là cho mục đích đầu tư.
• Đòi tiền hay quà tặng khi thực hiện các thủ tục liên quan đất đai, như giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi quyền sử dụng đất, cấp quyền sử dụng đất, bồi thường đất, giải phóng mặt bằng.
Một điều tra mà Viện Khoa học Thanh tra thuộc Thanh tra Chính phủ thực hiện ở Hà Nội, Vĩnh Phúc và Thành phố Hồ Chí Minh vào năm 2010 chỉ ra rằng, 84% các hộ gia đình gặp trở ngại khi xin cấp “sổ đỏ”. Và 51% số hộ gia đình thuê cán bộ địa chính xử lý hồ sơ của họ, 44% hộ gia đình yêu cầu cấp “sổ đỏ” đã nhận được sự trợ giúp cá nhân từ các công chức nhà nước.
Hiển nhiên, mức độ tham nhũng và “bôi trơn” công chức phụ trách công tác quản lý đất đai cao như vậy đã gây ra những quan ngại. Mặc dù tình trạng tham nhũng tồn tại ở mọi xã hội, nhưng với mức độ cao như vậy, chúng ta thấy được sự cảnh báo về hệ thống do Nhà nước phát triển và áp dụng từ thời kỳ Đổi mới để “quản lý” đất đai và giá trị đất đai đã không còn phù hợp. Hệ thống này không chỉ mang tính quan liêu và phức tạp (tạo ra nhiều cơ hội cho các hành vi tham nhũng) mà đơn giản là không thể kiểm soát được giá cả trong một thị trường đất đai đô thị rất sôi động (và có tiềm năng sinh lời lớn). Trong cuộc cạnh tranh giữa giá cả hành chính và giá thị trường tự do này, kinh nghiệm quốc tế cho thấy, đôi khi sức mạnh thị trường và lợi nhuận thị trường sẽ làm sai lệch bất cứ cấu trúc quản lý quan liêu nào.
6.6 KẾT LUẬN
Việc vận hành có hiệu quả các hệ thống cung ứng đất ở Việt Nam để phát triển nhà ở đô thị đang gặp phải 4 thách thức:
• Tăng trưởng đô thị nhanh chóng và những thay đổi lớn về sử dụng đất còn tiếp tục trong những thập niên tới.
• Hệ thống quản lý đất quan liêu, rườm rà và chưa minh bạch, còn tồn tại những tàn dư của cách thức kiểm soát và chỉ huy trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung.
• Giá trị đất gia tăng nhanh chóng khiến việc tiếp cận đất “phù hợp với khả năng chi trả” để làm nhà ở ngày càng trở nên khó khăn nếu không có sự can thiệp của Nhà nước, đồng thời là mảnh đất mầu mỡ cho những khoản lợi nhuận kếch sù, đầu cơ và tham nhũng.
• Hệ thống giao đất chính thức (“thị trường sơ cấp” là thị trường mà Nhà nước là nhà cung cấp đất) chủ yếu đáp ứng các nhà đầu tư bất động sản cao cấp và một phần bị các nhóm lợi ích nào đó độc quyền.
Vì những lý do trên nên đã hình thành, thậm chí mở rộng thị trường đất đai đô thị phi chính thức để cung ứng đất và nhà ở phù hợp khả năng chi trả của nhiều người nhập cư và các hộ gia đình có thu nhập hạn chế.
Việt Nam không phải là trường hợp duy nhất. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, những thách thức này có ở nhiều mức độ khác nhau ở hầu hết các nước thu nhập thấp và trung bình thấp đang trải qua quá trình mở rộng đô thị nhanh chóng. Nhưng Việt Nam dường như đang đô thị hóa nhanh hơn hầu hết các nước khác, nền kinh tế đang bùng nổ gây ra cạnh tranh gay gắt về đất đai, và những tàn dư của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung vẫn còn hiện hữu.
Các nhà quan sát đã đưa ra nhiều kiến nghị để nâng cao hiệu quả quản lý đất đai đô thị. Đã có những đề xuất để các quyền đối với đất đai được thống nhất, đơn giản hóa thủ tục cấp giấy chứng nhận23, minh bạch trong quản lý hành chính đất đai, sử dụng tốt hơn các chỉ số và đánh giá về thị trường khi tính thuế, phí, loại bỏ các vấn đề bất cập và phức tạp về mặt pháp lý để tránh hiện tượng tham nhũng. Về mặt này, trong thập kỷ qua, Việt Nam đã chứng minh là đang đi đúng hướng, nhưng những lợi ích cố hữu và tư duy bảo thủ vẫn tạo ra các trở ngại đáng kể.
Bất cứ quá trình cải tổ nào về quản lý hành chính đất đai đô thị đều phải tính đến thuế và các loại phí đối với đất và giao dịch đất là nguồn thu đáng kể cho Nhà nước. Theo ước tính của Bộ Xây dựng, thu ngân sách năm 2009 từ đất, các hoạt động nhà ở và bất động sản đạt tới 42,7 tỷ đồng, chiếm 11% tổng thu ngân sách nhà nước. Trong số này, nguồn thu từ việc sử dụng đất và phí chuyển nhượng là 33 tỷ đồng, tương ứng 71% tổng thu của toàn bộ khu vực bất động sản24. Các nhà quan sát cũng đặt ra các nghi vấn về việc giao đất nhà nước cho mục đích phát triển bất động sản với mức giá “trợ cấp” và dưới giá thị trường, ngay cả khi có ít hoặc không có lợi ích về mặt xã hội từ những liên doanh này. Các chính sách đất đai đô thị, đặc biệt là những chính sách của chính quyền thành phố và trung ương (bao gồm cả Ủy ban Nhân dân) cần tránh việc giao đất cho các dự án nhà ở giá cao và xa xỉ. Đất rất cần thiết cho việc phát triển nhà ở xã hội phù hợp khả năng chi trả và các dự án kinh tế. Tuy nhiên, kinh nghiệm thực tế lại cho thấy cả doanh nghiệp nhà nước và tư nhân chỉ xây dựng một phân khúc mỏng nhà ở cho những người khá giả. Hiện đã có rất nhiều dự án như vậy được thực hiện trong các khu có diện tích lớn hoặc nằm trong khu vực vành đai xung quanh các thành phố. Như vậy là đã đủ để đáp ứng nhu cầu thị trường trong nhiều năm tới.
Bên cạnh các cải cách hành chính liên quan đất đai, nhiều bài học có thể rút ra từ việc xem xét và tìm hiểu việc phát triển đất đô thị phi chính thức. Theo Chương 5, vấn đề về khả năng chi trả đang là trở ngại lớn đối với nhiều hộ gia đình đô thị. Hiện đang diễn ra quá trình phát triển nhà ở phi chính thức, bao gồm cả việc hình thành và phân lô đất phi chính thức, tự xây nhà, đáp ứng nhu cầu nhà ở của đại đa số người dân. Có rất nhiều khiếm khuyết trong phát triển đô thị phi chính thức, nhưng những khiếm khuyết này có thể tránh được hay ít nhất giảm nhẹ qua các biện pháp can thiệp của Nhà nước, bao gồm các hình thức phát triển “có định hướng”. Nhưng để làm được điều này, phát triển đô thị phi chính thức (đất và nhà ở) cần phải được tìm hiểu rõ hơn và cần loại bỏ thái độ tiêu cực trước đây. Tóm lại, nếu quá trình phi chính thức đáp ứng được nhu cầu và nguyện vọng của đại đa số người dân thì Nhà nước nên quan tâm hơn đến khu vực này.
1. Trong giai đoạn ban đầu (từ năm 1975 đến năm 1986 ở phía Nam và 1954 - 1986 ở phía Bắc), đất được trao tay và mua bán không chính thức, đặc biệt ở vùng nông thôn. Không có thông tin về thị trường phi chính thức, nhưng có thể cho rằng, thị trường này hoạt động theo quy tắc truyền thống ở nông thôn.
2. Ở mỗi tỉnh/thành phố đều có Sở Tài nguyên và Môi trường và ở mỗi quận/huyện đều có Phòng Tài nguyên và Môi trường, ở mỗi phường/xã đều có Phòng Địa chính với một số lượng cán bộ địa chính nhất định.
3. Từ Gillespie (2004): Sửa đổi năm 2010 4. Jenny (2009)
5. Năm 2009, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Điều chỉnh Định hướng quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2050”, trong đó nêu cụ thể các chỉ tiêu phát triển đô thị. 6. UBND Quảng Ngãi (n.d.)
7. Đối với các cá nhân và hộ gia đình nhận giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ ngày 1 tháng 7 năm 2004 đến ngày 1 tháng 1 năm 2009: chỉ phải trả thuế sử dụng đất theo thông tư liên bộ 14/2008/TTLT-BTC-BTNMT. Kể từ ngày 1 tháng 1 năm 2009 đến nay, các cá nhân, hộ gia đình chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải trả thuế thu nhập cá nhân theo Luật Thuế thu nhập cá nhân.
8. Thông thường, người bán trả thuế thu nhập cá nhân và người mua trả phí đăng ký. 9. UBND Quảng Ngãi (n.d.)
10. Bộ Tư pháp (2009) 11. Thu và Perera (2011)
12. Ibid, phần tóm lược tại trang một 13. Ngân hàng Thế giới (2004b)
14. Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương - CIEM (2006)
15. Sàn giao dịch bất động sản không được phép tham gia các hoạt động đầu tư bất động sản, mua bán hay cho thuê. Sàn giao dịch bất động sản chỉ hoạt động làm trung gian môi giới cho hoạt động mua, bán và cho thuê dưới sự ủy quyền của các nhà đầu tư bất động sản và thu phí giao dịch. Việc mua bán nhà giữa các hộ gia đình và cá nhân không cần phải thông qua sàn.
16. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2010) 17. Ibid
18. Wallace (2008)
19. Một số nguồn cho rằng, các quá trình “tự phát” hay không chính thức chiếm phần lớn giao dịch đất đô thị ở các đô thị Việt Nam. Tham khảo Viện Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM) 2006. Ngoài ra, số liệu của Văn phòng Kiến trúc sư trưởng Hà Nội chỉ ra rằng, xây dựng nhà ở “tự phát” trong giai đoạn 1998 - 2000 có diện tích dao động trong khoảng 68 - 75% tổng diện tích đất xây dựng của thành phố. (Machida et al. 2006)
20. Nguyên (2006)
21. Phấn, 2011, trích dẫn Hội thảo Cải thiện công tác quản lý cấp tỉnh ngày 7 tháng 5 năm 2009. 22. Van Der Molen & Tuladhar (2007)
23. Trích dẫn số liệu 2010 của Bộ Tài nguyên và Môi trường: 36% đất ở đô thị và 60% đất sử dụng đặc biệt chưa có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Hơn nữa, người có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thường chuyển nhượng đất không qua hệ thống quản lý bởi vì sự phức tạp và các vấn đề chi phí.
24. Bộ Xây dựng (2011: 20) GHi CHÚ