II. QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
2.3.Giai đoạn từ 1986 đến
a. Từ 1986 - 1989
Do không có văn bản có giá trị pháp lý cao về XPVPHC ở cấp trung ương, nên các địa phương đã tự ban hành các văn bản quy định về XPVPHC áp dụng trong địa phương mình. Các quy định này đã phần nào đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương nhưng cũng phát sinh nhiều bất cập. Nhiều quy định chồng chéo, không thống nhất, vi phạm thẩm quyền, thậm chí còn trái Hiến pháp và luật, xâm phạm quyền công dân, gây nên tình trạng lộn xộn và thiếu thống nhất trong việc ban hành và áp dụng pháp luật về XPVPHC. Đây cũng là lý do văn bản quy định về XPVPHC trong những năm 1986-1989 ban hành ngày càng nhiều và yêu cầu cần thiết phải khẩn trương xây dựng một văn bản có hiệu lực pháp lý cao, quy định những vấn đề cơ bản có tính chất khung nhằm tạo ra một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, đồng bộ về XPVPHC. Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành ngày 28/11/1989 và có hiệu lực từ 01/01/1990 chính là nhằm đáp ứng yêu cầu này, đánh dấu bước phát triển vượt bậc của pháp luật hành chính ở nước ta. Tuy nhiên, PLXPVPHC 1989 mới chỉ giới hạn quy định về những vấn đề cơ bản, có tính chất nguyên tắc cùa pháp luật về XPVPHC như: khái niệm VPHC và đối tượng bị XPVPHC; các hình thức và biện pháp XPVPHC; thẩm quyền quy định và thẩm quyền XPVPHC; các nguyên tắc XPVPHC; vấn đề thời hiệu trong XPVPHC.
b. Từ 1989 - 1995
Pháp lệnh XPVPHC năm 1989 được ban hành đánh dấu bước phát triển mới trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về XPVPHC ở nước ta. Đây là lần đầu tiên trong lịch sử pháp luật Việt Nam, một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành dưới hình thức pháp lệnh khung, quy định những vấn đề cơ bản, mang tính nguyên tắc về XPVPHC.
Để thi hành Pháp lệnh này, Chính phủ đã ban hành các nghị định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Tính đến giữa năm 1994, đã có 9 nghị định của Hội đồng Bộ trưởng (Chính phủ) được ban hành. Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương, trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định cũng ban hành một số văn bản trong lĩnh vực này để áp dụng trong phạm vi địa phương.
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ra đời tạo tiền đề cho việc hình thành một hệ thống pháp luật thống nhất về XPVPHC. Qua gần 5 năm thi hành, PLXPVPHC và các văn bản hướng dẫn đã góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của công dân. Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy pháp luật về XPVPHC giai đoạn này bộc lộ nhiều khiếm khuyết cần tiếp tục được hoàn thiện:
- Các văn bản hướng dẫn thực hiện pháp lệnh còn nhiều sơ hở, chồng chéo và không thống nhất, thậm chí còn trái với PLXPVPHC năm 1989.
- Một số luật, pháp lệnh ban hành sau khi PLXPVPHC có hiệu lực quy định về những vấn đề liên quan đến XPVPHC lại trái với tinh thần và nguyên tắc chung của PLXPVPHC. Điều này gây khó khăn cho việc hướng dẫn áp dụng thống nhất Pháp lệnh và phần nào hạn chế hiệu quả thi hành pháp luật.
- Một số quy định trong Pháp lệnh còn thiếu hoặc chung chung, không rõ ràng, lại không được hướng dẫn cụ thể nên dễ bị lạm dụng làm trái, một số khác không phù hợp với thực tế, tính răn đe giáo dục thấp.
- Ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân viên nhà nước và nhân dân trong việc thi hành pháp lệnh chưa cao.
- Tình hình VPHC diễn ra rất phức tạp và đa dạng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.
- Nhiều trường hợp XPVPHC sai thẩm quyền: người không có thẩm quyền xử phạt lại tiến hành xử phạt hoặc người có thẩm quyền xử phạt lạm quyền hoặc vô trách nhiệm.
- Sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong XPVPHC chưa chặt chẽ, việc giải quyết nhiều vụ việc xử phạt kéo dài, không dứt điểm.
- Tình trạng trích thưởng cho người thi hành công vụ sai tinh thần của Pháp lệnh diễn ra khá phổ biến.
- Nhiều trường hợp người có thẩm quyền xử phạt thu tiền không có biên lai, gây thất thoát cho nguồn thu của nhà nước và tâm lý không tốt trong nhân dân nhưng không bị kiểm tra, xử lý.
- Các quyết định xử phạt chưa được thi hành nghiêm. Tình trạng xử phạt thay cho giấy phép hoặc phạt nhưng “cho tồn tại”, coi việc nộp tiền xử phạt như một thứ “lệ phí cho phép vi phạm pháp luật” vẫn diễn ra.
Đó chính là những tồn tại lớn trong thi hành pháp luật về XPVPHC trong những năm 1989-1995, gây nhức nhối trong nhân dân.
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 06/07/1995, có hiệu lực từ 01/08/1995 thay thế Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính ngày 31/11/1989. So với PLXPVPHC 1989, Pháp lệnh XLVPHC 1995 có một số điểm mới chủ yếu tập trung vào các vấn đề:
- Quy định thêm 5 biện pháp xử lý hành chính khác là: biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục; biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh; biện pháp quản chế hành chính. Pháp lệnh cũng quy định về đối tượng, thẩm quyền, thủ tục áp dụng các biện pháp này.
- Thẩm quyền quy định hành vi VPHC, hình thức xử phạt, mức xử phạt đối với từng loại VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước (chỉ giao cho Chính phủ thay vì giao cả cho Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương như trước kia).
- Thời hiệu XPVPHC (quy định thời hạn xử phạt là hai năm đối với VPHC trong một số lĩnh vực thay vì quy định tất cả là một năm như trước đây).
- Nguyên tắc XLVPHC
- Các hình thức XPVPHC (sửa đổi một số nội dung về mức tiền phạt và mức phạt tiền tối đa, mức bồi thường thiệt hại áp dụng theo thủ tục hành chính; đối tượng áp dụng hình thức phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính…).
- Thẩm quyền xử phạt (bổ sung thêm một số cơ quan, một số chức danh).
- Thẩm quyền áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử phạt (bổ sung một số điểm đối với cơ quan quản lý thị trường)
- Khiếu nại trong XPVPHC
- Bỏ quy định về trích thưởng trong XPVPHC
Tuy nhiên, qua 7 năm thực hiện, Pháp lệnh đã bộc lộ những hạn chế như sau:
- Về các hình thức, biện pháp XPVPHC:
Qua thực tiễn thi hành, nhiều ý kiến của Bộ ngành, địa phương phản ánh việc phân chia mức tiền phạt quy định trong pháp lệnh năm 1995 là quá phức tạp và khó hiểu. Mức phạt tiền tối đa là 100.000.000 đồng nhìn chung là hợp lý nhưng đối với một số trường hợp VPHC nghiêm trọng liên quan đến việc bảo vệ chủ quyền vùng biển, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và môi trường thì mức phạt này còn thấp, chưa đủ sức răn đe, giáo dục. Các biện pháp khác quy định trong Pháp lệnh cũng cần quy định một cách linh hoạt hơn để có thể áp dụng phù hợp với tính đa dạng của các lĩnh vực quản lý nhà nước, bảo đảm xử lý triệt để các vụ vi phạm và không làm bó tay cơ quan, người có thẩm quyền XPVPHC.
- Về thẩm quyền XPVPHC
xuyên phải chuyển đến cơ quan cấp trên để xử lý làm phức tạp thêm thủ tục, kéo dài thời gian xem xét, gây tâm lý chờ đợi, bất bình đối với tổ chức, cá nhân bị xử phạt. Tình trạng tương tự cùng tồn tại trong phân định thẩm quyền xử phạt giữa các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành với các cơ quan có thẩm quyền chung là UBND các cấp.
- Về thủ tục xử phạt:
Quy định đối với thủ tục xử phạt đơn giản, nơi thu tiền phạt, thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt… cần được sửa đổi để phù hợp hơn với hoàn cảnh hiện nay, sao cho vừa đảm bảo ngăn ngừa, hạn chế tiêu cực, vừa đảm bảo nhanh chóng, thuận tiện cho cá nhân, tổ chức.
- Pháp lệnh cũng có nhiều điểm không còn phù hợp với một số luật, pháp lệnh có liên quan ban hành sau 1995.
d. Từ 2002 đến 2012
Pháp lệnh XLVPHC do Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 02/07/2002 và có hiệu lực từ 01/10/2002 thay thế PLXLVPHC 1995 với nhiều nội dung về XPVPHC quan trọng đã được sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản như sau:
- Sửa đổi, bổ sung một số nội dung về đối tượng bị XLVPHC, nguyên tắc XLVPHC, tình tiết giảm nhẹ trong XLVPHC…
- Bổ sung thêm hình thức xử phạt trục xuất (được áp dụng là hình thức phạt chính hoặc bổ sung trong từng trường hợp cụ thể); bổ sung biện pháp khắc phục hậu quả “Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hóa, vật phẩm, phương tiện”; bỏ biện pháp buộc bồi thường thiệt hại đến 1.000.000đ; quy định khung mức phạt tiền tối đa trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước…
- Bổ sung các chức danh có thẩm quyền XPVPHC lên tất cả 74 chức danh (Cảnh sát biển, Giám đốc cảng vụ hàng hải, hàng không, đường thuỷ nội địa…), nâng thẩm quyền xử phạt của một số chức danh: Chủ tịch UBND các cấp, một số chức danh của Công an nhân dân, Kiểm lâm, Thanh tra chuyên ngành… Bổ sung thêm nhiều quy định về nguyên tắc xác định thẩm quyền XPVPHC.
- Bổ sung một số biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XPVPHC, bao gồm: Bảo lãnh hành chính; Quản lý đối với người nước ngoài VPPL trong thời gian làm thủ tục trục xuất; Truy tìm đối tượng đã có quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh trong trường hợp bỏ trốn;
- Bổ sung quy định về nộp tiền phạt tại chỗ theo hướng tạo thuận lợi cho cá nhân, tổ chức bị xử phạt; sửa đổi quy định về xử lý tang vật, phương tiện VPHC cho phù hợp với điều kiện thực tế (tổ chức bán đấu giá);
- Bổ sung một chương (Chương VIII) quy định về giám sát, kiểm tra việc thi hành pháp luật trong XLVPHC, trong đó quy định về trách nhiệm giám sát của Hội đồng dân tộc và
các Ủy ban của Quốc hội, HĐND, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp.
Đến nay PLXLVPHC 2002 đã được sửa đổi, bổ sung 2 lần bởi Pháp lệnh sửa đổi một số điều của PLXLVPHC ngày 08/3/2007 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLXLVPHC ngày 02/4/2008. Lần sửa đổi năm 2007 đã bãi bỏ biện pháp ngăn chặn VPHC và bảo đảm XLVPHC quản chế hành chính. Lần sửa đổi, bổ sung năm 2008 ở mấy điểm chính:
- Nâng mức phạt tiền:
+ Mức phạt tiền tối thiểu từ 5.000 đ nâng lên 10.000 đ.
+ Thẩm quyền xử phạt với mức phạt tiền tối đa tối đa của người thi hành công vụ từ 100.000đ nâng lên 200.000đ.
+ Mức phạt tiền theo thủ tục đơn giản từ 100.000đ nâng lên 200.000đ.
- Bổ sung các chủ thể mới có thẩm quyền xử phạt và có trách nhiệm tham gia vào thủ tục chấp hành quyết định phạt tiền do có những tổ chức mới được thành lập (như tổ chức tín dụng).
- Quy định thêm vào thủ tục xử phạt việc áp dụng các phương tiện kỹ thuật hỗ trợ giúp xác định hành vi vi phạm (máy đo tốc độ, camera...).