TẾ
Theo định nghĩa của kinh tế luật, luật hành chính điều chỉnh mối quan hệ giữa các chủ thể liên quan đến lợi ích chung và các tài sản cơng. Điều mà kinh tế luật phải làm rõ là mối quan hệ giữa tài sản tư và tài sản cơng, và khi nào thì một tài sản cơng nên được tư hữu hố (xem Mục V.6, Chương I). Câu trả lời hầu như năm ở tính hiệu quả: hình thức tài sản nào đem lại lợi ích cao nhất cho người dân?
Đối với kinh tế, tài sản tư là một yếu tố quan trọng đem lại hiệu quả cho nền kinh tế thị trường, vì nĩ tạo nên động lực để phấn đấu của mỗi cá nhân. Ngồi ra, theo định lý Coase, điều này tạo nên sự trao đổi hữu hiệu trong một nền kinh tế cĩ chi phí giao dịch. Ngược lại, tài sản cơng tạo nên sự kém hiệu quả, do của chung khơng ai lo (tragedy of the commons). Tuy nhiên, khơng dễ gì tư hữu hố tài sản cơng cĩ thể tạo hiệu quả cho nền kinh tế. Để qui định về tài sản tư cĩ hiệu quả, thì phải cĩ qui định rõ ràng về sở hữu. Khi tạo nên thay đổi về quyền sở hữu, sẽ cĩ những người bị mất quyền lợi chống lại sự thay đổi. Họ sẽ hùa theo những người chống đối cải tổ để duy trì chế độ tài sản cơng, đống thời trục lợi (rent- seek) từ việc chống đối cải tổ trên những quan điểm thủ cựu của họ. Như vậy, tài sản cơng cĩ ba điều bất lợi: thứ nhất, đĩ là việc cĩ những người muốn trục lợi từ tài sản cơng (rent seek). Thứ hai, đĩ là việc chi phí giao dịch trở nên quá cao, khơng biết ai sử dụng cĩ hiệu quả, ai khơng, từ đĩ việc dùng người và tài sản khơng hiệu quả. Thứ ba, đĩ là hiệu quả thấp. Khi của chung khơng ai lo, thì khơng cịn ai cĩ động lực phát triển nền kinh tế. Kinh tế Việt Nam trước thời kỳ đổi mới đã thể hiện tồn bộ những hiện tượng như vậy: trong 11 năm từ 1975 đến 1986, thu nhập bình quân trên đầu người chỉ khoảng 125 USD, vào hàng những nước nghèo nhất thế giới. Từ khi cĩ đổi mới, khuyến khích tồn dân kinh doanh, tài sản tư tăng dần thay thế tài sản cơng, thu nhập bình quân trên đầu người tăng lên 490 USD. Tuy vậy, khi phát triển nền kinh tế nhiều thành phần định hướng XHCN, chúng ta vẫn định nghĩa XHCN là một “nền sản xuất
đặt trên cơ sở sở hữu tồn dân và sở hữu tập thể.” Như vậy, tính hiệu quả của định hướng phát triển XHCN là ởđâu?
Vấn đề là ở chỗ: các suy nghĩ nêu trên chỉ mới nêu được hiện tượng chứ khơng hiểu bản chất. Điều nguy hiểm là các lập luận trên đã nhầm lẫn
ở ba điểm.13 Thứ nhất, tài sản cơng khác với mở cửa cho mọi người hưởng chung (sở hữu tập thể). Thứ hai, tài sản cơng khác với những nguồn lực hữu hạn. Thứ ba, hệ thống hố các nguồn lực khác với tập hợp các nguồn lực.
Đối với vấn đề thứ nhất, thất bại của kinh tế Việt Nam trước 1986 là do dựa vào sở hữu tập thể chứ khơng phải vào tài sản cơng. Trong một nền kinh tế tập thể, ai cũng được hưởng như nhau, dù làm nhiều làm ít, làm tốt làm xấu. Trong một nền kinh tế cĩ tài sản cơng, một nhĩm người cĩ quyền ngăn cản những người khác được hưởng thành quả nếu chính họ khơng đĩng gĩp một cách cĩ hiệu quả vào việc tạo ra tài sản đĩ. Điều này cĩ thể làm bằng nhiều cách. Thí dụ, qui định trong đĩ cĩ cơ chế thưởng phạt rõ ràng cho những người làm lợi cho tài sản cơng. Họ phải được lương và thưởng tương đương khi làm cho một cơng ty tư nhân, như vậy mới kích thích sự lao động sáng tạo. Ngồi ra, các cơng trình cơng cộng nhưđường sá, hạ tầng cơ sở hay thậm chí bảo vệ an ninh cũng phải thu phí. Cĩ thu phí thì mới cĩ động lực để giữ gìn tài sản cơng.
Đối với vấn đề thứ hai, những nguồn lực hữu hạn thì khơng nên để trở thành tài sản cơng (xem định nghĩa tài sản cơng tại Mục V.6, Chương 1). Chỉ những tài sản nào thỏa mãn hai điều kiện sau mới cĩ thể trở thành tài sản cơng (i) khơng thể hạn chế người sử dụng tài sản này, và (ii) việc cĩ thêm người sử dụng cũng khơng làm giảm lợi ích hưởng dụng của những người hiện đang sử dụng. Trong khi đĩ, những nguồn lực hữu hạn như tài nguyên thiên nhiên, bệnh viện cơng, trường học cơng hay của cơng trong kho hợp tác xã lại cĩ hai đặc điểm sau (i) khĩ hạn chế người sử dụng mới khi họ xin được sử dụng (do cơ chế phải mở), và (ii) việc cĩ thêm người sử dụng sẽ làm người khác đang sử dụng sẽ bị giảm khẩu phần. Đối với đặc điểm thứ nhất, việc khĩ hạn chế người sử dụng cĩ đặc điểm giống tài
13 Ostrom (2000) – Private Properties and Common Properties, theo Encyclopedia of Law and Economics (DeGeest và Geritz chủ biên), Kluwer Law International.
sản cơng, vì thế sẽ dẫn đến tình trạng lợi dụng (free ride), người sau khơng chịu đĩng gĩp vào thành quả mà người trước đã để lại. Đối với đặc điểm thứ hai, nguồn lực hữu hạn lại cĩ đặc điểm giống tài sản tư, vì thế sẽ dẫn đến việc hạn chế, tranh giành lợi ích của những người hiện đang nắm quyền sử dụng nguồn lực hạn chế. Việc Bảo hiểm Y tế Tỉnh Tiền Giang bị thâm hụt nặng do quyết định thanh tốn tiền bảo hiểm y tế cho việc khám chữa bệnh ngồi giờ của những người cĩ bảo hiểm đã cho thấy điều này. Như vậy, cách quản lý các nguồn hữu hạn chế như thế nào là điều rất khĩ, khơng thể chỉ bằng cách chúng ta quản lý tài sản cơng. Đối với vấn đề thứ ba, cho dù Việt Nam đã huy động các nguồn lực theo kiểu tập hợp, song khơng hệ thống hố các nguồn lực, mà hai vấn đề này khác nhau. Khi hệ thống hố các nguồn lực, khơng những chỉ tập hợp các nguồn lực, mà cịn phải biết phân bổ các nguồn lực sao cho người sử dụng hiệu quả cĩ quyền sử dụng các nguồn lực đĩ, người khơng sử dụng hiệu quả phải trả lại tài sản cho người sử dụng cĩ hiệu quả hơn.
Chúng ta biết, quyền sở hữu bao gồm ba quyền: chiếm hữu, sử dụng, định đoạt. Trong mỗi quyền lại cĩ thể phân ra thành nhiều quyền nhỏ hơn (ví dụ quyền sử dụng bao gồm quyền quản lý, trực tiếp sử dụng, khai thác cơng dụng, hưởng lợi ích). Như vậy, cĩ hai cách sử dụng quyền sở hữu một cách cĩ hiệu quả. Một là theo cách của Coase, nghĩa là giao hết cả ba quyền (chiếm hữu, sử dụng, định đoạt) cho một người. Hai là phân chia quyền lực giữa các chủ thể khác nhau – người thì nắm quyền chiếm hữu, người nắm quyền sử dụng, người khác nắm quyền định đoạt. Đấy cũng là cách quản lý của các doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam trước đây: các giám đốc tuy cĩ quyền sử dụng tài sản nhà nước, nhưng việc định đoạt tài sản lại do cơ quan chủ quản quyết định. Điều này nghe cĩ vẻ như giảm bớt quyền tự chủ của doanh nghiệp, tuy nhiên nĩ cĩ thể khiến cho việc kiểm sốt tài sản được tốt hơn. Tương tự, cơ chế qui định đất đai thuộc sở hữu tồn dân, tuy nhiên lại giao quyền sử dụng cho người cĩ quyền sử dụng đất và một phần quyền định đoạt cho họ cũng khiến việc sử dụng đất cĩ hiệu quả hơn so với việc hợp tác hố sản xuất xưa kia. Tuy nhiên, vấn đề là ở chỗ cĩ cần thiết phải giữđất đai thuộc tài sản cơng hay khơng, hay cĩ thể tư hữu hố được quyền sở hữu?
Vấn đề hiện nay là đối với những nguồn lực hạn chế, chúng ta cĩ nên hình thành một hình thái “quyền sở hữu khơng hồn chỉnh” (thí dụ quyền sử dụng đất) hay khơng? Trong đĩ, mọi người đều cĩ quyền sở hữu, song chỉ những người cĩ thể sử dụng tài sản cĩ hiệu quả mới được sử dụng tài sản trên, và thậm chí chính họ cũng khơng cĩ tồn quyền định đoạt tài sản của mình. Một mặt, điều này khiến họ khơng hứng thú cho việc phát triển tài sản của họ. Mặt khác, điều này cĩ khiến họ biết tự kiềm chế trước những hành động lạm dụng quyền sở hữu quá đáng?
Theo chúng tơi, trước tiên, cần loại bỏ những rào cản cho việc sử dụng tài sản một cách cĩ hiệu quả, thí dụ như nền kinh tế trang trại. Mặt khác, cần xố bỏ những hạn chế tập trung điền địa vào một vài cá nhân, nếu như điều đĩ xảy ra nạn đầu cơ đất đai. Các làng quê nuơi bị ở Thụy Sỹđã sử dụng cơ chế như sau: họ thành lập các trang trại tập thể dưới dạng cơng ty cổ phần. Sau đĩ mỗi nơng dân được quyền sử dụng đất trồng cỏ của làng để nuơi bị tùy theo số bị họ cĩ và lệ phí mà họ phải trả để sử dụng đất. Như vậy, bị sẽ được ăn cỏ ở những cánh đồng to hơn và cho năng suất cao hơn.
Tiềp theo, mỗi người trong nhĩm cĩ nhu cầu khác nhau. Vì vậy, cần phải làm thế nào để thỏa mãn nhu cầu của tất cả mọi người. Theo các nguyên tắc nêu tại đấu trí cắt bánh (xem Mục IX.4, Chương 3), thì tốt nhất là nên cơng khai hố lợi ích riêng, vừa tranh luận với nhau xem cách nào đưa sản phẩm đến cách thức sử dụng tốt nhất cho lợi ích chung. Tuy nhiên, khi đĩ sẽ nảy sinh vấn đề là thơng tin khơng đầy đủ. Chính vì vậy mà phải cĩ cách để khám phá các thơng tin là thật hay giả, bằng cách làm cho các cá nhận tự bộc lộ thơng tin của mình.
Việc hạn chế quyền sở hữu sẽ làm giảm đáng kể giá trị tài sản. Thí dụ quyền sử dụng đất cho những căn nhà được bán hố giá đã giảm dưới giá trị thực của chúng khi Nhà nước khơng cho chuyển nhượng quyền sở hữu các căn nhà trên. Điều này đã tạo cơ hội cho những người đánh bạc vào căn nhà mà họ mua theo hình thức khơng chính thức. Trên một phương diện nào đĩ, người cĩ tiền chưa hẳn đã là người biết sử dụng tiền cĩ hiệu quả. Khi đĩ, người thơng minh nhất mới nên được trao quyền tài sản. Vấn đề là làm sao biết một người thơng minh hay khơng? Chẳng lẽ phải
trình dự án kinh tế khả thi để xem xét xem cĩ nên trao quyền tài sản cho một người nào đĩ khơng?
Mơ hình quản lý các nguồn lực hạn chế cĩ thể sẽ là một sự phối hợp giữa tài sản tư và tài sản cơng. Điều này giống như một người mua nhà ở chung cư cao cấp. Họ vừa cĩ quyền được hưởng quyền sở hữu đối với căn hộ của mình, vừa cĩ nghĩa vụ phải tơn trọng quyền sở hữu của những người khác trong cộng đồng cũng như những tài sản được sử dụng chung. Hàng tháng, những người trong nhà họp lại với nhau xem việc đánh giá tình hình sử dụng tài sản cĩ hiệu quả khơng. Khi một người muốn bán nhà, phải thơng báo với ban quản trị, và người mua phải cam kết thỏa mãn các điều kiện mà ban quản trị đặt ra. Mơ hình này cĩ thể áp dụng trong những trường hợp đơn giản. Liệu nĩ cĩ áp dụng được ở những trường hợp phức tạp hơn khơng? Mức độ đĩ là các cổ đơng trong cơng ty, khi các cổđơng lớn chèn ép các cổ đơng nhỏ. Khi đĩ, các hành động lợi dụng và khơng hiệu quả (tham nhũng, lãng phí) diễn ra thường xuyên. Cơ chế hạn chế các hành vi lạm dụng và minh bạch hố của quản trị doanh nghiệp sẽ giúp chúng ta hạn chếđược những thiếu sĩt. Thiết nghĩ, chúng ta nên chấm dứt các phân định cơng tư, mà phải cĩ cách giải quyết hỗn hợp. Trong đĩ, các thành viên sẽ cĩ phần của mình trong việc xây dựng cách quản trị sao cho hiệu quả.
V. KINH TẾ LUẬT VÀ VIỆC BAN HÀNH VĂN BẢN DƯỚI LUẬT
Các văn bản dưới luật thơng thường do các cơ quan hành pháp ban hành, như nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng, Bộ trưởng, thơng tư của các bộ. Vậy cách thức họ ban hành văn bản dưới luật như thế nào? Cĩ hiệu quả khơng? Nếu khơng thì làm thế nào để cĩ hiệu quả? Làm thế nào để kiểm tra hoạt động của cơ quan hành pháp, bằng các định chế cố định hay bằng cách kiểm tra đột xuất? Cơ chế phối hợp hoạt động giữa cơ quan lập pháp và hành pháp được thực hiện như thế nào? Đĩ là chủđề của phần này.
Thơng thường, quyền lập pháp của cơ quan hành pháp được cơ quan lập pháp ủy quyền. Thí dụ trong một luật, cĩ câu: “Chính phủ qui định chi tiết về việc đăng ký kinh doanh.” Sau đĩ Chính phủ sẽ ban hành nghịđịnh về
đăng ký kinh doanh. Sau đĩ Bộ Kế hoạch và Đầu tư lại ban hành thơng tư hướng dẫn thi hành nghị định của Chính phủ. Khi các cơ quan cấp dưới hay người dân thắc mắc, Bộ cĩ thể sẽ gửi cơng văn hướng dẫn. Xét về bản chất thì đây khơng phải văn bản pháp luật. Tuy nhiên các cơ quan và người dân vẫn tơn trọng và tuân theo các văn bản hướng dẫn này. Điều này sẽ dẫn đến tình trạng văn bản dưới luật đơi khi tác động trực tiếp đến người dân hơn là các qui định pháp luật. Nhiều văn bản pháp luật tác động trực tiếp rất yếu. Luật Thương mại 1997 là một thí dụ về việc này. Thậm chí, dự án luật hầu hết là do các Bộ cĩ liên quan chủ trì soạn thảo chứ khơng phải xuất phát từ các ủy ban của Quốc hội.
Điều nguy hiểm là các Bộ, ngành thường cĩ khuynh hướng soạn thảo sao cho cái gì khĩ khăn thì đẩy cho dân, cái gì thuận lợi thì dành cho mình. Văn bản nào cũng cĩ đoạn “Quản lý nhà nước về vấn đề XYZ.” Trong đĩ, bộ chủ quản dành quyền chỉ đạo kiểm tra, cấp phép và đơn đốc, theo dõi các đối tượng thi hành thực hiện luật. Trái lại, trách nhiệm của bộ chủ quản trong việc giúp đỡ người dân hay doanh nghiệp thì lại bị “lờ” đi. Vì quyền lực thì nhiều mà trách nhiệm thì ít, các cơ quan chủ quản cĩ nguy cơ lợi dụng quyền lực (rent seek) và thậm chí đưa ra những qui định trái với tinh thần của luật, mà khơng ai làm gì được, do Tồ án Hiến Pháp chưa được thành lập.
Như vậy phải cĩ cơ chế để quản lý hành vi lợi dụng của cơ quan hành pháp. Một trong những phương pháp này là thành lập những cơ quan thẩm định hiệu quả văn bản pháp luật, và lấy ý kiến nhân dân về việc xây dựng các văn bản pháp luật (regulatory impact assessment). Tuy nhiên điều này hiện nay chưa hiệu quả, bởi lẽ các tầng lớp nhân dân khĩ đồn kết lại để trình bày ý kiến của mình một cách rõ ràng, mạch lạc, mà thơng thường trình bày ý kiến một cách tản mạn. Schwartz (1984) và Weingast (1984) đề nghị nên sử dụng hai hệ thống kiểm sốt: một là kiểm sốt đột xuất (xe tuần tiễu – police patrol), hai là lắp đặt hệ thống báo động thơng qua người dân (fire alarms). Theo Schwartz, cần phải kết hợp cả hai phương pháp này cĩ thể hiệu quả. Tuy nhiên các kinh tê gia khác cho rằng cả hai cũng chưa chắc hiệu quả. Thứ nhất, việc tổ chức xe tuần tiễu - thỉnh thoảng cửđồn thanh tra đi xem xét sẽ khơng nắm thơng tin rõ, và nếu chế tài khơng nặng thì tính khả thi khơng mạnh. Thứ hai, việc trang bị hệ thống báo động cũng tốn chi phí, song khơng phải chỗ nào cơ quan
hành pháp cũng cho phép lắp đặt hệ thống báo động và cho dân giám sát. Như vậy phải nắm được những chỗ hiểm yếu để kiểm sốt. Weingast (1981) cho rằng cần thiết phải thành lập một ban kiểm sốt liên ngành, bao gồm đại diện của Quốc hội, của những hiệp hội doanh nghiệp đại diện cho đối tượng được luật áp dụng, và đại diện Chính phủ. Ban kiểm sốt liên ngành được quyền kiểm tra đột xuất cũng như điều tra chi tiết những hoạt động của cơ quan hành pháp xem cĩ hiệu quả hay khơng. Kaplow (1990) cho rằng để kiểm sốt cơ quan hành pháp hiệu quả, phải