1. Hiến pháp và khoa học về sự lựa chọn của cơng chúng
Nguồn gốc của kinh tế luật và Hiến pháp là khoa học về sự lựa chọn của cơng chúng (public choice). Đây là sự kết hợp giữa suy luận về tối đa hố lợi ích và các qui tắc vềđạo đức - sựđánh đổi giữa lợi ích này với lợi ích khác. Sau đĩ Buchanan sáng lập ra khoa học về kinh tế chính trị Hiến pháp (Constitutional Political Economy – CPE). Mục đích của khoa học về kinh tế chính trị và Hiến pháp là làm thể nào để đạt được thỏa thuận giữa các nhĩm người trong xã hội. Mỗi người tự kiềm chế mình để thỏa mãn được lợi ích lớn hơn về lâu dài. Buchanan (1977, 292) nhận định “luật hiến pháp qui định những hạn chếđối với các cơ quan quyền lực của đất nước trong khi họ thực hiện những mục tiêu của mình.”
Buchanan cho rằng khơng cá nhân nào cĩ quyền cho mình quan trọng hơn bất kỳ cá nhân nào khác. Theo nguyên tắc của Jefferson và sau này Chủ tịch Hồ Chí Minh nhắc lại, mọi người sinh ra đều cĩ quyền tự do và bình đẳng. Tạo hố đã ban cho họ những quyền khơng thể tước bỏ được, đĩ là quyền được hưởng độc lập, tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc. Khơng ai cĩ quyền áp đặt ý chí của mình. Ngay cả khi cĩ cái gọi là mục tiêu của xã hội, thì mục tiêu đĩ cũng phải dựa trên ý chí của dân và được người dân đồng tình. Mặt khác, theo Rawl (1944), khơng thể nào cĩ chuyện 100% người dân đều đồng tình ở một điểm. Vì thế nên cũng phải cĩ nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số. Tuy nhiên nguyên tắc này khơng được phép tiến đến vơ hạn. Hiến pháp cần bảo vệ quyền lợi cơ bản của bên thiểu số, đĩ là quyền tự do bày tỏ ý kiến của mình.
Vào thời phong kiến, một số nước Châu Âu cũng đã bắt đầu cĩ Hiến pháp. Tuy nhiên Hiến pháp chỉ phục vụ quyền lợi cho giai cấp quý tộc. Chính vì vậy mà giai cấp này cĩ quyền sử dụng và lạm dụng (rent seek) quyền lợi của mình. Hiến pháp đâu tiên của Hoa Kỳ cũng chưa thực sự bình đẳng cho mọi cơng dân, mà quyền lực phần lớn trong tay đàn ơng
gia trắng và chủ nơ. Sau đĩ các sửa đổi tiếp theo đã mang lại quyền bình đẳng cho các cơng dân. Điều này cĩ thể được lý giải bằng hai nguyên nhân: cĩ thểđĩ là do thành quả vận động hành lang của các tầng lớp quan tâm, hoặc cĩ thể là do kết quả của việc người dân lựa chọn những giải pháp mang lại lợi ích lớn nhất cho nhân dân.
Vấn đề tiếp theo là cách thức phân chia quyền lực. Posner (1978) cho rằng sự phân chia quyền lực này làm tăng chi phí giao dịch cho các cơ quan. Tuy nhiên North lại cho rằng việc phân chia quyền lực này bảo vệ quyền sở hữu tốt hơn, vì các cơ quan khơng dám lạm dụng quyền lực của mình để tước đoạt quyền sở hữu của người dân. Quyền sở hữu được bảo vệ tốt sẽ dẫn đến nền kinh tế trở nên cĩ hiệu qủa hơn (theo Định lý Coase). Cũng chính từ việc phân chia quyền lực sẽ giảm bớt nạn độc quyền, giảm chi phí giao dịch mà một số nước thay vì tập trung quyền lực vào Quốc hội đã phân Quốc hội thành Thượng nghị viện và Hạ nghị viện. Tiếp theo: chính phủ một nước nên là Liên bang hay trung ương tập quyền? Buchanan (1982) cho rằng Chính phủ Liên bang hiệu quả hơn, bởi lẽ các Bang được thực hiện các quyền tự do của mình, lơi kéo cơng dân đồng lịng với chính sách của mình sang lãnh thổ của mình sống, mặt khác vẫn dựa với nhau về những vấn đề lớn. Như vậy, điều này sẽ dẫn đến cạnh tranh và phát triển kinh tế. Sau cùng, quyền tự do kinh doanh của cơng dân sẽ dẫn đến người dân được phát huy hết năng lực để làm giàu, đem lại hiệu quả cho nền kinh tế.
Sự lựa chọn của cơng chúng (public choice) được phân thành hai loại: lựa chọn Hiến pháp và lựa chọn luật pháp. Lựa chọn Hiến pháp là sự lựa chọn đầu tiên. Các nhĩm trong xã hội lựa chọn cách tự hạn chế mình, tự phục tùng một quyền lực để được thỏa mãn một mục đích lớn hơn về lâu dài. Thơng thường, các sự lựa chọn đĩ được đưa ra khi xuấ hiện một sự thất bại của thị trường (market failure). Lúc đĩ, các nhĩm trong xã hội sẽ thống nhất với nhau cách điều chỉnh sự thất bại này.
Cách đặt vấn đề của Buchanan là ngược lại với Pareto. Pareto, cùng với các nghiên cứu về đấu trí nghi phạm (prisoner’s dilemma) như trình bày tại Chương 1 cho rằng hiệu quả dẫn người ta đến sự thỏa thuận, chứ ngay từđầu chưa ai nghĩđến thỏa thuận. Buchanan cho rằng ngược lại, sự thỏa
thuận bao giờ cũng mang lại hiệu quả. Tuy nhiên, cĩ thể xảy ra trường hợp một số người thị được hưởng lợi từ sự thỏa thuận, song chi phí lại đẩy cho người khác (thí dụ đi nghĩa vụ quân sự). Như vậy, các nghiên cứu về sự lựa chọn của cơng chúng phải cĩ giải pháp làm giảm các chi phí ngoại lai cĩ thể dẫn đến việc ra quyết định sai lầm. Ngồi ra, nhiều người trong đấu trí săn hươu (xem Mục 1.5 ở trên) cũng cho thấy rằng khi một người phản bội lại lý tưởng mà khơng bị trừng phạt, người kia sẽ phản bội theo.
Vấn đề khơng kém phần quan trọng là quan hệ chủ - tớ (principal – agent conflict of interests). Thí dụ, nếu người chủ là nhân dân giao quyền lực cho đầy tớ (là Chính phủ) để tớ tự hạn chế quyền lợi của chủ, thì phải cĩ cơ chế để tránh cho việc tớ vì lợi ích của mình mà quên lợi ích của chủ. Bởi lẽ, tớ cĩ thể tiến hành một số hành vi vụ lợi (rent seeking), đem tài sản cơng (public goods) đi chia chác cho một nhĩm quyền lực trong xã hội (gọi là giai cấp thống trị). Vì thế Buchanan cho rằng phải hạn chế bớt quyền lực của tớ bằng cách phân nhỏ quyền lực này, thí dụ như thành lập chính phủ liên bang. Theo đĩ các bang sẽđược tự trị và các qui định giữa các bang được nhân dân so sánh, đống thời cách thức quản lý sẽ được nhân dân lựa chọn một cách chính xác hơn cả (gọi là hiệu ứng Tiebout, xem Tiebout, 1956).
Buchanan cho rằng khi các bên đi tìm một thỏa thuận đối xử theo kiểu bất bình đẳng, đĩ cũng là lúc các hành vi vụ lợi nảy sinh. Đĩ cũng là một trong nhiều dạng của chi phí giao dịch, thí dụ như chi phí thơng tin, chi phí thực thi, hành vi nhờ vả, v.v. Để Hiến pháp cĩ hiệu quả, điều cần làm trước nhất là làm giảm chi phí giao dịch. Tuy nhiên để đạt được thỏa thuận, phải cĩ một số vấn đềđược nêu ra và chấp thuận về nguyên tắc, đĩ là việc giảm tập trung quyền lực quá lớn vào một nhĩm người, việc độc quyền của đa số đối với thiểu số, và sự lạm quyền của người quản lý đối với chủ sở hữu.
Đối với vấn đề thứ nhất, Hayek trong tác phẩm Con đường dẫn đến chế độ nơ lệ (The Road to Serfdom, Harper & Row 1945) cịn suy nghĩ đến rủi ro của một nhà độc tài (big player). Các doanh nghiệp lớn tồn tại sẽ tập trung hố quyền lực của Nhà nước, ảnh hưởng đến tính năng động sáng
tạo, dám nghĩ dám làm của nền kinh tế. Điều đĩ sẽ làm thất bại những ý tưởng tốt của bản khếước xã hội giữa nhân dân và Chính phủ.
Đối với vấn đề thứ hai và thứ ba, đĩ là sự độc quyền của đa số đối với thiểu số, và sự lạm quyền của người quản lý đối với tài sản của chủ sở hữu. Cụ thể là, nếu dân tộc đa số khơng quan tâm đến quyền lợi của dân tộc thiểu số, xã hội sẽ dẫn đến bạo động và chia rẽ. Nếu chủ nhân của đất nước (là tồn dân, thơng qua Quốc hội) khơng nắm quyền làm chủ mà giao hết quyền hành cho nhà quản lý (tức Chính phủ) thì sẽ dẫn đến tình trạng là chính phủ sẽ lạm quyền, tham nhũng và gây thiệt hại cho nhân dân. Chính vì vậy mà nhiều nước đã đề ra nguyên tắc “kiểm sốt và cân bằng” (check and balance), trong đĩ các quyền lực cần phải được giám sát đề phịng trường hợp lạm dụng quyền lực.
Trong các mục dưới đây, chúng ta sẽ đi sâu hơn về hai vấn đề thuộc về thể chế nhà nước: cơ chế tự quản và mơ hình nhà nước liên bang.
2. Cơ chế tự quản
Cơ chế tự quản liên quan đến việc quản lý những hiệp hội cĩ trình độ chuyên nghiệp cao. Thí dụ như nghiệp đồn bác sỹ hay Đồn luật sư. Về mặt bản chất, đây là một dạng hợp đồng. Các thành viên của hiệp hội thấy rõ lợi ích của mình khi tham gia vào hiệp hội, nên đã tự nguyện tuân thủ một số qui định của hiệp hội, nhằm nâng cao uy tín của mình và của bản thân hiệp hội. Nhìn chung, nếu chúng ta cho rằng hợp đồng là cơ chế tốt nhất đểđạt được hiệu quả tại một nơi cĩ chi phí giao dịch thấp, thì tự quản cũng là cơ chế tốt để quản lý trong một mơi trường cĩ chi phí giao dịch thấp (mọi người tin cậy lẫn nhau và cùng hướng tới một mục đích chung).12
Tuy nhiên việc quá tin cậy vào một cơ chế tự quản cũng cĩ những điểm bất lợi. Vụ sụp đổ của cơng ty kiểm tốn Arthur Andersen cho thế các qui định tự quản của hiệp hội kế tốn là khơng hiệu quả. Vì thế, các qui định cần phải được đặt ra (trong Luật Sarbanes-Oxley) với những chế tài khắt khe hơn cho các thành viên hiệp hội, kể cả trách nhiệm hình sự. Như
12 Mục V.4, Chương 1.
vậy, cơ chế trong tương lai sẽ là một cơ chế hỗn hợp: các hiệp hội cĩ thể ban hành cơ chế tự quản, song cơ chếđĩ phải được cơ quan nhà nước xét duyệt và giám sát. Như vậy mới giảm được nguy cơ lợi dụng quyền lực của các hiệp hội.
3. Tự quản địa phương và mơ hình nhà nước liên bang
Tự quản địa phương trong nhiều năm nay đã trở thành đề tài quan trọng. Ở nước ngồi, các nhà kinh tế cũng đang tranh luận sơi nổi xem một nhà nước liên bang thì hoạt động hiệu quả hơn nhà nước trung ương tập quyền hay khơng. Tình hình thế giới cho thấy, cĩ những nhà nước trung ương tập quyền như Trung Quốc vẩn hoạt động tốt, song cũng cĩ những nhà nước liên bang nhưẤn Độ vẫn cịn sống nghèo khổ. Vậy nguyên tắc của Buchanan, tức là chính quyền liên bang bao giờ cũng hiệu quả hơn, vì nĩ tạo ra cạnh tranh giữa các bang, cĩ thể cịn mang nặng tính chủ quan. Tuy vậy vấn đề ở đây là một hệ thống phi tập trung hố bao giờ cũng mang lại nhiều quyền tự chủ hơn cho các địa phương, từ đĩ các địa phương cĩ thể phát huy sự năng động của mình, đem lại hiệu quả cho địa phương. Tuy nhiên hiệu quả chỉ tăng đến một mức nào đĩ, sau đĩ sẽ suy giảm. Nguyên nhân là vì nếu địa phương quyền lực quá lớn thì sẽ nảy sinh tình trạng thiếu phối hợp. Các địa phương khơng tin nhau sẽ dẫn đến hành động giống như đấu trí nghi phạm (xem Mục V.5, Chương I). Kết quả sau cùng là khơng đạt được thỏa thuận, dẫn đến kém hiệu quả. Như vậy, lối thốt ra khỏi vấn đề này là phải cân nhắc giữa một số giá trị khơng mang tính hiệu quả trước mắt nhưng sẽ mang lại lợi ích lâu dài. Nhà nước liên bang là một mơ hình nghiên cứu thú vị. Hầu hết các Nhà nước liên bang cịn tồn tại đến ngày nay và quyền tự trịđược chia cho các bang đều ở Châu Âu, Châu Mỹ: Hoa Kỳ, Nga, Đức, Thụy Sỹ, Anh Quốc (gồm England, Scotland và Bắc Ireland), Nam Tư, Brazil, Mexico. Một số nhà nước liên bang ở các châu lục khác như Nam Phi, Ân Độ hay Malaysia quyền tự quyết của các tiểu bang khơng mạnh bằng. Cĩ những nước lớn như Trung Quốc hay Canada cũng khơng thành lập nhà nước liên bang. Vậy quan điểm cho rằng thành lập liên bang để quản lý một lãnh thổ rộng lớn cũng khơng hồn tồn chính xác. Cũng khơng thể nĩi như Buchanan (1982) rằng nhà nước liên bang luơn hiệu quả hơn nhà
nước trung ương tập quyền, nếu chúng ta so sánh giữa Nga và Trung Quốc, hay giữa Nam Tư và Thụy Sỹ. Một số liên bang khơng hềđược sự ủng hộ của các tiểu bang thành viên và đã tự tan rã, như Liên bang Đơng Dương hay Tiệp Khắc. Vậy nhà nước liên bang phát huy hiệu quả khi nào và khơng phát huy hiệu quả khi nào? Đây là câu hỏi hiện đang được