1. Vấn đề thống nhất quản lý của nhà nước đối với đất đai
Đất đai thuộc sở hữu tồn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Việc quản lý của Nhà nước được diễn ra trên nhiều cấp độ, trong đĩ quan trọng nhất là việc qui hoạch sử dụng đất. Xét về khía cạnh quyền sở hữu, thì việc qui hoạch sử dụng đất hạn chế quyền sử dụng của người cĩ quyền sử dụng đất. Vì vậy, việc qui hoạch sử dụng đất phải được tiến hành một cách hiệu quả, khơng lạm dụng, tránh trường hợp làm ảnh hưởng đến việc sử dụng đất cĩ hiệu quả của người cĩ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Việc qui hoạch sử dụng đất ở nước ta được tiến hành qua nhiều cấp độ: qui hoạch tổng thể của cả nước, qui hoạch địa phương cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, và qui hoạch cấp huyện, xã. Câu hỏi cần đặt ra cho mơn kinh tế luật là qui hoạch cấp nào thì nên giao cho địa phương, cấp nào thì nên giao cho Trung ương. Trên nguyên tắc, địa phương nắm nhu cầu phát triển của mình tốt hơn Trung ương. Vì thế, qui hoạch địa phương thì nên giao cho địa phương quản lý. Ngồi ra, càng qua nhiều tầng nấc trung gian thì chi phí giao dịch càng tăng. Dần dần, nền kinh tế dựa trên Chính phủ Trung ương nhiều quá sẽ dẫn đến kém hiệu quả. Tuy nhiên, điều đáng lo ngại là khi phân quyền cho các địa phương, thì nhiều địa phương nhỏ quá khơng đủ sức mình qui hoạch (vì cịn phụ thuộc vào nhiều yếu tố liên quan đến các địa phương khác). Ngồi ra, nếu khơng cĩ nguyên tắc chung về qui hoạch thì sẽ dẫn đến tình trạng “mạnh ai nấy qui hoạch”, người dân lâm vào tình cảnh “một cổ hai ba trịng”, rất khĩ quản lý. Vì vậy, một trong những vấn đề quan trọng của qui hoạch là phải đảm bảo sao cho những qui định về qui hoạch là cĩ thể dự đốn được và phải nhất quán với nhau.
Ngồi ra, một vấn đề quan trọng khác là khi tiền hành qui hoạch, cần phải thể hiện tính dân chủ, bởi vì mỗi người dân là chủ bất động sản của mình.
Họ cĩ quyền cĩ ý kiến về việc khu vực của họ sẽ được quản lý như thế nào. Nếu một vùng khơng được qui hoạch tốt, họ sẽ chuyển sang vùng khác sinh sống. Hiện tượng một số hộ dân trong TP Hồ Chí Minh bán nhà của mình để chuyển đến sống tại Khu Đơ thị mới Phú Mỹ Hưng cho thấy vấn đề này. Bên cạnh tính dân chủ, việc qui hoạch một đơ thị phải được tiến hành như một chủ nhân làm chủ mảnh đất của mình. Việc qui hoạch lâu nay được tiến hành một cách hờ hững nhưđối với một tài sản cơng, nên tỉ lệ thành cơng chưa cao. Cĩ người cho rằng Sở Quy hoạch Kiến trúc cũng cĩ thể làm qui hoạch tốt, ví dụ như Chính quyền Pháp trước đây đã qui hoạch TP Hà Nội, Đà lạt, TP Hồ Chí Minh khá tốt. Tuy nhiên, những thành cơng đĩ phải được thể hiện xung quanh việc đơ thị mới phát triển, việc phá vỡ những kiến trúc cũng khơng gặp phải chống đối nào. Nhìn lại, việc qui hoạch TP Hà Nội hay TP Hồ Chí Minh cũng khơng phải khơng cĩ những sai lầm: thực dân Pháp đã san phẳng Thành Hà Nội và Thành Chí Hồ để xây các thành phố. Một thành phố được mọc lên nhưng những kiến trúc cổ cĩ giá trị của nĩ - giống như Thành Nội Huê ngày nay, đã khơng cịn.
Hiện tượng thành cơng của Phú Mỹ Hưng nảy sinh ra một câu hỏi thú vị: ai nên làm qui hoạch – cơ quan quản lý Nhà nước hay một cơng ty cơng trình đơ thị - cơ sở hạ tầng. Cĩ ý kiến cho rằng một cơng ty cơ sở hạ tầng đơ thị cĩ thể làm qui hoạch tốt hơn cơ quan nhà nước vì cơ quan nhà nước khơng cĩ cơ chế khuyến khích nào để thưởng cho những cán bộ qui hoạch tốt. Trong khi đĩ, nếu các cơng ty phát triển cở sở hạ tầng cạnh tranh với nhau thì họ sẽ phải thuê những nhà qui hoạch tốt nhất để khu đơ thị của mình cĩ giá trị hơn hẳn những khu đơ thị khác. Ở Thượng Hải, người ta đã thuê những cơng ty kiến trúc của Anh và Thụy Sỹđể xây dựng những ngơi làng bao gồm những căn hộ cao cấp râp khuơn theo kiểu Thành phố Bristol ở Anh hay Genève ở Thụy Sỹ. Mơ hình này khơng những đã thành cơng về mặt qui hoạch, mà cịn thành cơng về mặt kinh doanh. Trước đây các nhà kinh tế học cũng đã chỉ ra được sự thành cơng của mơ hình này. Họ cho rằng việc qui hoạch các đơ thị mới tốt hơn hết nên giao cho các doanh nghiệp phát triển đơ thị - cho dù là doanh nghiệp nhà nước hay tư nhân, hơn là để Sở Quy hoạch Kiến trúc bao cấp.
Nĩi như vậy khơng cĩ nghĩa là trong lĩnh vực qui hoạch, chính quyền khơng nên quan tâm. Đối với những cơng trình giao thơng cơng cộng như
tàu điện ngầm, cầu đường, sân bay, nhất thiết phải cĩ sự chỉ đạo của cơ quan nhà nước. Nếu khơng cĩ sự chỉ đạo thống nhất, sẽ dẫn đến sự lãng phí, thiếu đồng bộ và thiếu nhất quán trong đầu tư xây dựng cơ bản. Như vậy ngoại trừ những cơng trình thuộc về hạ tầng cơ sở và những cơng trình cần phải cĩ sự phối hợp giữa các khu đơ thị, các cơng trình cịn lại nên giao về cho các doanh nghiệp phát triển hạ tầng, miễn là áp đặt các qui chuẩn về xây dựng một cách thống nhất, như mật độ xây dựng, bảo vệ mơi trường, an ninh, bệnh viện, trường học, siêu thị, v.v. Kinh tế luật đĩng vai trị quan trọng trong việc nghiên cứu ban hành những qui định về qui hoạch sử dụng đất một cách cĩ hiệu quả.
2. Vấn đềđền bù giải toả
Do đất đai thuộc quyền sở hữu tồn dân, Nhà nước cĩ quyền thu hồi đất để sử dụng vào mục đích cơng cộng và các mục đích khác. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra ở đây là làm thế nào để giải quyết quyền lợi chính đáng cho dân, và làm sao để Nhà nước khỏi lạm dụng quyền lực khi ra quyết định đền bù giải toả. Các vấn đề cần nghiên cứu bao gồm:
(i) Trong trường hợp nào thì Nhà nước được phép thu hồi đất; (ii) Khi thu hồi đất thì nên đền bù cho dân như thế nào cho hợp lý; (iii) Làm thế nào để người dân sử dụng đất cĩ hiệu quả và khơng sợ bị
ra quyết định thu hồi.
Trước tiên, Nhà nước nên cĩ quyền thu hồi đất để phục vụ mục đích cơng cộng, khi mục đích đĩ tồn tại. Thí dụ, nếu khơng mở rộng đường thì giao thơng sẽ ách tắc, người dân sẽ mất nhiều thời gian, năng suất lao động sẽ giảm, nền kinh tế khơng phát triển được. Như vậy thu hồi đất là một giải pháp đầu tư cho việc phát triển nều kinh tế. Tuy nhiên, trước khi đi đến quyết định thu hồi đất, Nhà nước phải xem xét kỹ xem việc này cĩ cần thiết hay khơng và chỉ thực hiện việc thu hồi đất khi đĩ là giải pháp cuối cùng đối với một vấn đề. Ngồi ra, việc thu hồi đầt cần phải được tính tốn chi phí - lợi ích cho xã hội. Việc thu hồi đất chỉ nên tiến hành khi tổng chi phí bỏ ra cho việc thu hồi nhỏ hơn so với lợi ích mà việc thu hồi đất đĩ mang lại.
Khơng những thu hồi đất, Nhà nước cịn cĩ quyền hạn chế quyền sử dụng đất đối với một số thửa đất, với điều kiện điều đĩ khơng được ảnh hưởng lớn đến giá trị của khu đất. Thí dụ, Nhà nước cĩ thể yêu cầu người cĩ quyền sử dụng đất trong một khu phố phải xây nhà của mình theo một kiến trúc nhất định, phải tuân thủ các qui định về qui hoạch. Những vấn đề này liên quan đến việc hạn chế quyền sử dụng đất của người dân, tuy nhiên hầu hết các nước đều coi đây là những qui định cần thiết và khơng nhất thiết phải bồi thường thiệt hại cho người dân.
Thứ hai, khi Nhà nước ra quyết định thu hồi đất thì người dân trong khu vực bị thu hồi đất bỗng nhiên rơi vào vị trí độc quyền, gây khĩ khăn cho Nhà nước trong việc quyết định đền bù giải toả. Giả sử 1000 hộ rơi vào diện phải giải toả, 900 hộđã đồng ý với phương án đền bù, song 100 hộ cịn lại chưa đồng ý. Do Nhà nước đã trả tiền đền bù cho 900 hộ và đã lên phương án giải toả nên “bằng giá nào” cũng phải giải toả cho được 100 hộ cịn lại. Khi đĩ, 100 hộ cịn lại cĩ thể nhân cớ này mà địi tăng giá tiền đền bù.
Như vậy là phải cưỡng chế giải toảđối với những hộ “chây ỳ”. Tuy nhiên vấn đề đền bù vẫn cịn đĩ. Phải đền bù các hộ dân như thế nào? Đối với vấn đề này cĩ ba giải pháp: (i) đền bù theo giá thị trường, (ii) đền bù bằng cách cung cấp cho các hộ dân những căn hộ ‘tái định cư’, và (iii) chỉ đền bù một phần, và càng chậm trễ trong việc tuân thủ giải toả thì chi phí đền bù sẽ càng thấp.
Đối với phương án thứ nhất, điều khĩ khăn sẽ là làm sao xác định đúng giá thị trường, và làm sao cĩ đủ tiền để trả theo đúng giá thị trường. Giá thị trường thay đổi từng ngày. Ngay khi cĩ quyết định giải toả, giá nhà đất xung quanh khu vực giải toả đã tăng và sẽ tăng liên tục. Người được đền bù sớm nhất sẽ là người chịu thiệt hại nhiều nhất. Đối với những người được đền bù sau thì họđịi giá quá cao để Nhà nước cĩ thể cĩ tiền để trả. Ngồi ra, trong nhiều trường hợp người dân cĩ lợi từ việc thu hồi. Thí dụ một căn nhà trong hẻm đường Ngơ Tất Tố, Quận Bình Thạnh cĩ thể bỗng nhiên trở thành nhà mặt tiền một đại lộ lớn do việc mở rộng đường Nguyễn Hữu Cảnh. Nếu đền bù thiệt hại theo đúng giá thị trường, thì trên thực tế chủ nhà được lợi chứ khơng bị thiệt hại gì cả. Việc đánh
giá đền bù phải căn cứ vào những lợi ích và thiệt hại của người bị thu hồi đất. Như vậy, việc đền bù theo đúng giá thị trường là khơng hiệu quả. Đối với phương án thứ hai, việc cung cấp những căn hộ tái định cư trên nguyên tắc là phương án tốt, song câu hỏi đặt ra là những căn hộ đĩ cĩ tương đương với những căn nhà bị giải toả hay khơng. Thí dụ, một người cĩ căn nhà cấp 4 cĩ diện tích 50 m2 và một người cĩ căn nhà cấp 3 cĩ diện tích 75 m2 thì khi nhận căn hộ tái định cư nên được xử lý như thế nào. Đây là điều cần phải xem xét. Tuy nhiên, phương pháp này cĩ một điểm lợi là cĩ thể so sánh trị giá của hai căn nhà: một căn nhà cũ (giá trị trước khi cơng bố quyết định giải toả) và một căn nhà mới (căn hộ tái định cư theo mức định giá của thị trường bất động sản). Từđĩ, các bên cĩ thể thống nhất được giá cả bồi thường, cũng như khoản tiền mà Nhà nước cĩ thể hỗ trợ cho người dân để di chuyển địa điểm tái định cư. Đối với phương pháp bồi thường thiệt hại thứ ba - kết hợp tiền bồi thường, tái định cư và thời gian giải toả, đây cĩ thể là phương pháp cĩ hiệu quả cho Nhà nước, cĩ quan điểm lo ngại rằng song các cơ quan Nhà nước cĩ thể lợi dụng phương pháp này để ép dân phải di dời với chi phí thấp. Vì vậy, khi thực hiện phương pháp này phải cĩ cách để định giá tài sản khi di dời một cách hiệu quả. Như đã nĩi ở trên, phương pháp định giá phải nêu được điểm lợi cũng nhưđiểm bất lợi của ngơi nhà cũ (trước khi giải toả) và ngơi nhà mới (sau khi giải toả). Trên nguyên tắc, phải cung cấp cho người dân ích lợi của việc giải toả bằng cách hỗ trợ chi phí chuyển đổi trước khi áp dụng biện pháp cưỡng chế giải toả (Mục V.7 Chương 1).