CHAPITRE I Le pouvoir local et régional dans l’expérience soviétique : une clé pour
I.2. La ô Sociộtộ ằ face à l’ẫtat ? Les zemstvos, une premiốre expộrience d’auto-administration
Si l’on souhaite réinterroger la rupture de la révolution dans un cadre temporel plus étendu que la seule année 1917, devenue référence commune pour les partisans comme les adversaires idéologiques de l’Union soviétique mais qui n’a pas la meilleure valeur explicative, on peut s’intéresser au rôle joué à la fin de la période tsariste par la Société, au sens de société cultivée36, dans la formation ultérieure du système soviétique. Des représentations des notions de société et d’État préexistaient dans la culture russe et ont informé ensuite les pratiques du pouvoir soviétique (Holquist, 2002, 21). Autant société-obchtchestvo que Société-obchtchestvennost’ sont définies en contraste à la fois par rapport à l’ẫtat autoritaire et par rapport au peuple, perỗu le plus souvent comme une masse non éduquée et non éclairée. Mais s’il s’est développé à la fin de la période tsariste un réseau associatif dynamique -la Société-, qui émerge à un rythme beaucoup
36 Le terme obchtchestvennost’ la distingue d’obchtchestvo, la société au sens large. Nous verrons dans les chapitres suivants comment ce terme est repris pour évoquer les débats autour de la société civile ou de l’auto-administration locale dans les années 1990.
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plus rapide que celui auquel évoluent les institutions, il n’y a pas d’institutions ni de sphốre publique qui relient cette sociộtộ cultivộe au peuple pour ô faire sociộtộ ằ (Holquist, 2002, 22). La sociộtộ cultivộe, et qui se dộfinit aussi en termes de ô retard ằ vis à vis de l’Occident, alors que coexistent pratiques et normes antagoniques.
Une expérience originale d’assemblée territoriale, en milieu rural, les zemstvos37, a donc été mise en place entre 1864 et 1917 pour gérer les intérêts locaux des provinces ou des districts38. Lorsque Alexandre II décide en 1864 de leur création, les éléments d’autonomie locale sont extrêmement réduits, le rôle des pouvoirs locaux se bornant essentiellement à la gestion locale des affaires de l’État. Ceux-ci sont donc au service d’un État qui parachève au XIXè siècle une administration centralisée et bureaucratique, disposant aussi de multiples rouages dans les provinces (goubernia). La modernisation économique et la complexification des tâches administratives rendant de plus en plus difficile cette forme d’administration, l’idộe naợt de donner plus de pouvoirs de contrụle et de gestion à des organes locaux élus, ceci, aussi, afin de mettre un frein à la corruption et au désordre. Un nouveau Règlement, en 1851, redéfinissait les domaines de compétence de l’État et des territoires en déléguant partiellement aux pouvoirs locaux certaines tâches, en échange d’un certain droit de regard sur la répartition des dépenses et l’établissement des budgets.
Mais il s’agissait toujours, pour l’État central, d’améliorer l’efficacité de sa gestion et non d’une volonté politique d’accorder aux élus locaux une autonomie dans les affaires locales. Une société civile composée majoritairement d’éléments de la noblesse libérale dộỗue des rộformes d’Alexandre II, va s’insurger contre le pouvoir de la bureaucratie et imposer petit à petit une rộforme. Fruit d’un lent et difficile ô compromis entre l’intộgritộ de l’ẫtat et la volontộ de participation de la sociộtộ civile ằ (Philippot, 1991, 16), des assemblées territoriales élues voient le jour en 1864. Face à des revendications d’autonomie qu’ils ne peuvent plus ignorer, les artisans de la réforme gardaient avant
37 Le terme vient du mot russe zemlia, la terre, et s’inscrit donc d’emblée dans la problématique du territoire local comme unité d’action et de compétence. Mais le Zemstvo peut aussi désigner dans un sens plus abstrait l’institution prise dans son sens global, voire, dans un sens plus ancien et antérieur à la loi de 1864, le pays rural dans son ensemble, en référence aux collectivités humaines qui l’habitent
38 On s’appuie ici notamment sur le travail de R. Philippot, Les zemstvos : société civile et État bureaucratique dans la Russie tsariste : Paris, Institut d’Etudes Slaves, 1991. voir aussi Seregny et Porter, (2004), Pearson, (2004), Evans, (2004).
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tout le souci d’une préservation des intérêts étatiques : c’est l’administration des provinces qui devait sortir renforcée de ces réformes.
Les zemstvos ont été mis en place dans les deux niveaux principaux de division administrative que connaissait la Russie : la province, ou goubernia et le district, ou ouezd39. Issues de trois collèges distincts – propriétaires fonciers électeurs de plein droit, ordre des marchands pour le collège citadin, paysans pour les districts ruraux – des assemblées délibérantes (sobranye) de conseillers, aux effectifs variables en fonction de la population, sont élues pour trois ans dans les districts et élisent à leur tour les assemblées provinciales, tandis qu’un directoire (ouprava) occupe en leur sein les fonctions exécutives40.
Débat récurrent jusqu’à l’époque actuelle, la délimitation des sphères de compétences entre les assemblées de district et celles de province, leur caractère indépendant ou au contraire hiérarchisé n’est pas bien précisé dans les textes, et source de conflits dans la pratique. L’autonomie est de fait limitée puisque les décisions d’une assemblée peuvent être contestées par le pouvoir exécutif de l’échelon supérieur (le gouverneur pour l’assemblée d’Ouezd, le gouvernement pour l’assemblée de goubernia) jusqu’au Sénat d’empire qui peut en dernière instance intervenir en cas de maintien par les assemblées de leurs décisions antérieures.
Les attributions des assemblộes territoriales sont de ô gộrer les intộrờts ộconomiques locaux de leur province ou de leur district ằ (art. Ier de la loi, Philippot, 1991, 19).
Parmi ceux-ci, deux grandes catégories : les services dont la gestion est transférée par l’État aux zemstvos et ceux qu’elles peuvent mettre en œuvre de leur propre initiative.
Pour les premiers, outre des charges lourdes en matière d’entretien41, les zemstvos se voient attribuer d’importantes fonctions d’ordre social et éducatif : les écoles relèvent, par exemple, de leur compétence, et elles doivent en assurer la charge financière, de même que de la protection sociale des transports ou des équipements communaux.
39 Le territoire est divisé en provinces qui portent le nom de goubernia ou oblast, elles-mêmes divisées en ouezd (équivalents de districts) puis volost (les communes). En 1867, des zemstvos fonctionnaient dans de nombreuses provinces, surtout en Russie centrale, et une trentaine d’entre elles avait établi des zemstvos de district.
40 Le système censitaire avantageait largement les propriétaires fonciers -cet élément étant accentué dans les assemblộes de goubernia – et renforỗait la surreprộsentation des notables locaux, phộnomốne classique dans toute nouvelle institution délibérative ou représentative.
41 de la voirie au logement des fonctionnaires…
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Quant au domaine propre, beaucoup moins défini, il se rapproche plutôt de ce qu’on appellerait aujourd’hui des politiques de développement économique local. Ainsi, ces assemblées territoriales sont à la fois gestionnaires des services de l’État, et actrices des balbutiements d’une politique économique locale.
Au départ, le système remporte une forte adhésion dans la société civile, qu’il s’agisse des Slavophiles accueillant le retour d’une tradition russe, ou des Occidentalistes42, méfiants vis-à-vis du régime mais satisfaits de pouvoir s’emparer de la moindre parcelle d’autonomie pour pousser vers des réformes plus substantielles. Outre des tâches d’intérêt général comme celle d’avoir mis en place les services locaux d’archives et de statistiques, les zemstvos se font acteurs d’un embryon de développement économique local en instaurant une fiscalité et en créant des activités économiques et de services (postes…) dont elles retirent les bénéfices.
Mais la recherche de recettes fiscales, malgré un souci de plus grande équité, se heurte aux difficultés de répartition des taxes entre l’État et les collectivités territoriales.
Réformées en 1870 sur un principe très proche de celui des zemstvos, les assemblées municipales (gorodskạa douma) deviennent elles aussi une instance à part entière de la vie et un lieu de formation politique inédit pour la bourgeoisie et l’intelligentsia urbaines. En acquérant plus d’autonomie, les municipalités doivent aussi assurer la charge d’un certain nombre de services et d’équipements urbains, qu’elles financent notamment grâce aux taxations sur les propriétés, en partie reprises aux zemstvos. Il s’ensuivra un double déséquilibre : le poids de plus en plus lourd de la fiscalité sur la terre et le repli progressif des zemstvos au seul milieu rural. Dans la pratique, le recouvrement des recettes fiscales est de toutes faỗons trốs mauvais : c’est la trộsorerie de l’État qui continue de percevoir l’impôt avec la police impériale et reverse ensuite au zemstvo la part qui lui est due. Cet exemple témoigne d’un problème de fond pour les zemstvos, celui d’être un pouvoir local doté notamment de compétences financières, mais de ne pas disposer des fonctions exécutives clés comme par exemple une police.
L’histoire des zemstvos est aussi et surtout celle de l’apprentissage d’une culture politique : organisation des élections, préparation et tenue des débats, rédaction des
42 Le débat entre Slavophiles et Occidentalistes est posé à partir des années 1840 entre les partisans d’une voie de développement propre à la Russie et recourant aux traditions et les partisans d’une ouverture franche sur l’Occident.
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documents administratifs. Un parallèle intéressant pourra être établi avec la perception par les acteurs de leur expérience dans les soviets locaux et régionaux élus en 199043. On retrouvera le même souci de construction d’une légitimité politique et de pratiques démocratiques et surtout les mêmes difficultés dans la conquête d’une autonomie vis-à- vis de l’administration et dans les contradictions inhérentes à la gestion. Cet apprentissage civique et politique, même s’il a été idéalisé pendant la perestrọka peut être vu comme un champ d’exercices pour la société russe qui y a acquis une identité publique, résultat de l’engagement civique et de l’initiative dont ont fait preuve les délégués, les zemtsy, (Porter & Seregny, 2004, 19).
Les contradictions des zemstvos sont ainsi perceptibles dốs leur mise en place : ô le Zemstvo est à la fois dans l’État et hors de l’État, branche annexe de l’administration officielle et représentant des intérêts locaux, rouage bureaucratique et embryon de dộmocratie ằ (Philippot, 1991, 25). Avec la complexification des tõches à accomplir (documents comptables, budget…), le pouvoir des commissions permanentes et du directoire se renforcent, et avec lui les problèmes de malversations financières et de corruption.
Si la composition représentative des assemblées n’a pas semblé poser de problème majeur, c’est sur l’étendue des compétences à laisser aux zemstvos que les positions furent les plus difficiles à concilier : aux arguments des libéraux en faveur d’une totale autonomie des zemstvos pour les questions économiques, s’opposaient ceux des ộtatistes, pour qui ces organes d’autonomie locale devaient rester un ô auxiliaire utile ằ de la bureaucratie. La conception d’une sphère locale échappant au contrôle de l’administration centrale venait heurter le principe intangible de l’unité de l’État44 ; mais derrière ces arguments politiques, apparaissaient aussi sous-jacents des conflits d’intérêts, en matière de ressources financières et de fiscalité notamment. Qu’il s’agisse du débat sur les principes politiques généraux de l’organisation de l’État ou d’intérêts économiques, on verra (infra Chap. III) que l’analyse du débat public autour de ces questions tout au long de la décennie 1990 témoigne de très fortes convergences avec la période des zemstvos.
43 voir chapitre II.
44 En revanche, pressentant une période d’instabilité, Valouev, principal auteur de la loi, aurait aussi voulu faire des zemstvos le lieu d’une régulation sociale et politique en leur permettant un certain droit de regard dans les affaires politiques nationales aux fins de désamorcer des poussées trop fortes de mécontentement dans les provinces.
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Dans le débat d’idées libérales qui se développe dans la foulée des réformes politiques des années 1860, le mouvement des zemstvos dépasse le cadre de revendication d’autonomie locale. Loin de se contenter de la gestion d’un domaine réservé, les membres de ce que les historiens ont appelé la Société, dépassant le clivage d’une supposée différence de nature entre des questions locales et des problèmes intéressant tout le pays, exigent de s’impliquer dans les affaires de l’État : sur ce point encore, des parallốles apparaợtront lors des dộbats qui agiteront la scốne politique locale, des soviets aux clubs informels, au cours de la perestrọka (voir infra chap. II).
La période suivant l’assassinat d’Alexandre II marquant un coup d’arrêt aux réformes libérales, l’institution du zemstvo perd beaucoup de sa signification comme fer de lance d’une avancée démocratique. Le découragement guettait déjà les plus enthousiastes, dộỗus de leur faible impact : le compromis de 1864 avait ộtộ peu à peu remis en cause par les éléments actifs de la société, ceux-là même qui en avaient espéré le plus.
La sộrie de ô contre-rộformes ằ qui marque le rốgne d’Alexandre III puis de Nicolas II se traduit pour les zemstvos par un nouveau statut en 1890, qui témoigne de la reprise en main par l’administration des affaires locales. En 1895, un mouvement de contestation agite les zemstvos qui se voient opposer une fin de non recevoir.
Pressentant l’importance de cette question, conscient de la nécessité de moderniser l’État pour l’adapter au développement économique et pour apaiser les pressions de la société, mais souhaitant par dessus tout rétablir la prééminence de l’administration, c’est le ministre des finances Witte qui, au sein de l’appareil administratif, pousse la réflexion sur l’institution du Zemstvo. Reposant sur un principe électif, celle-ci ne peut être, selon lui, étrangère à l’État car elle se voit confier des tâches d’intérêt général, par opposition à l’idée d’une gestion locale et circonscrite d’intérêts corporatifs. Donc, si le Zemstvo a à voir avec l’État, alors il est inconciliable avec le principe de l’autocratie, et nécessiterait une réforme en profondeur du régime politique. Celle-ci n’étant pas à l’ordre du jour, il faut donc limiter au maximum l’importance des zemstvos en développant un appareil administratif local moderne45. Résultat concret de ces
45 Witte rộsume ainsi le dilemme : ô Si le Zemstvo est tombộ en dộcadence, c’est indiscutablement parce qu’il a été placé par le gouvernement dans des conditions anormales. Mais modifier ces conditions, donner au zemstvo la liberté sans modifier en conséquence la structure autocratique de l’État, c’est chose impossible ằ45 (Philippot, 1991, 39).
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élaborations théoriques, des lois vont, autour de 1900, retirer aux zemstvos, tour à tour, la gestion des statistiques, celle des subsistances, et enfin la fiscalité locale.
ô Essai paradoxal d’autonomie locale dans une monarchie fortement bureaucratisộe ằ, (Philippot, 1991, 9), l’étude des zemstvos apporte une intéressante contribution à l’analyse des rapports entre centre et périphérie autant qu’entre État et société civile, tous deux au centre de notre travail. Ici encore, les mots sont importants : développée par les penseurs slavophiles du milieu du XIXè siècle, l’idée de zemstvo s’appuie sur une sorte de diffộrence de nature ou sur une rupture radicale entre la ô sphốre gouvernementale ằ et la sphốre autonome de la sociộtộ que tente de rendre en russe terme difficilement traduisible d’Obchtchestvennost’46.
L’histoire des zemstvos peut se lire comme celle du conflit entre le principe d’un État bureaucratique et autocratique, et l’autonomie territoriale, conflit que résume ainsi R.
Philippot : ô d’un cơtộ un ẫtat, ú le Monarque est la seule source de l’autoritộ politique, mais ne peut exercer ce pouvoir absolu que par le relais d’une bureaucratie qui gouverne le pays en son nom. De l’autre, une Société, qui voudrait échapper au carcan bureaucratique et avoir son mot à dire sur la gestion de ses intérêts immédiats.
Mais pour compliquer les choses, tout en détestant la bureaucratie, la Société ne veut pas mettre en cause le pouvoir du Souverain et, réciproquement, l’État bureaucratique, qui n’a pas les moyens d’administrer seul le Pays, est obligé de tolérer les autonomies locales ằ (Philippot, 1991, 11).
Transférés formellement aux soviets en 1918, les pouvoirs et compétences des zemstvos vont être profondément transformés par la construction du système soviétique. Il n’en reste pas moins que l’héritage des zemstvos a compté dans la période soviétique, pas tant, bien sûr, dans la manière d’exercer le pouvoir, que dans un certain nombre de réalisations concrètes qui, ayant fonctionné sur plusieurs décennies, s’étaient institutionnalisées - écoles, dispensaires, services municipaux – ou dans l’existence d’une couche professionnelle, les personnels municipaux, qui vont fournir au nouveau pouvoir soviétique la base indispensable au fonctionnement des institutions locales.
46 Voir infra dans le chap. II la réactivation de ce débat russe sur la société civile, (Volkov, 1997, Le Huérou Rousselet, 1999).
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Il faut aussi relier l’histoire de cette institution particulière qu’ont été les zemstvos aux transformations profondes de la société et de l’économie russe de cette période.
L’historien démographe A. Vichnevski développe la notion de modernisation conservatrice en mettant l’accent sur la révolution urbaine comme l’un des principaux vecteurs des transformations de la Russie et l’Union soviétique au XXème siècle : c’est le principe d’organisation de la vie sociale qui bascule avec la prédominance croissante de l’urbain qui engendre en permanence les nouveaux acteurs de modernisation (Vichnevski, 2000, p. 115), en même temps que les éléments de conflits :
ô Quel que soit l’aspect des changements envisagộs, on peut voir, à chaque fois que les objectifs instrumentaux de la modernisation, après une brève période de succès, sont entrés en contradiction insurmontable avec les moyens sociaux conservateurs. Tout progrès ultérieur s’est trouvé bloqué, la modernisation est restée inachevée, acculée à une impasse. D’ó une profonde crise du système et le besoin impérieux de sa refonte complète. L’immense disparité régionale du pays a aggravé encore plus cette crise systémique. Bien que créé au XXème siècle, le modèle soviétique de la modernisation dont le pivot était l’industrialisation accélérée, centrée sur le développement de l’industrie lourde, tirait ses origines du passộ ằ (Vichnevski, 2000, 453).
La possibilité ouverte par la perestrọka de revenir sur les expériences du passé pré- soviétique a remis le thème des zemstvos à l’ordre du jour, si ce n’est de la réflexion sur les institutions concrètes du gouvernement local, au moins du débat d’idées. Le plus célèbre est A. Soljenitsyne47 qui en fait à la fin des années 1980 un élément indispensable à la reconstruction de la Russie et propose de subsituer les zemstvos aux soviets. Mais le débat court parmi de nombreux historiens et juristes qui se saisissent de cette expérience pour faire le parallèle avec les problèmes de la construction des nouvelles institutions du pouvoir local dans la Russie post-soviétique (Evans 2004). On évoquera dans le chapitre III comment l’idée des zemstvos nous a parue assez prégnante dans les réflexions de certains acteurs et dans les débats sur la mise en place d’une auto- administration locale qui ne soit pas qu’un échelon supplémentaire de l’administration territoriale mais un mode d’administration et d’exercice du pouvoir local spécifique.
47 ô Kak nam obustroit’ Rossiiu (comme pouvons nous reconstruire la Russie) ằ, Komsomolskaõ Pravda, septembre 1990.
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