III. Verticale du pouvoir et auto-administration locale : le grand malentendu
III.2. L’auto-administration locale : discours utopique et conflits de pouvoir
III.2.2. Une mise en pratique inaboutie sur le terrain
A Kalouga comme à Omsk, ce sont les assemblées législatives régionales qui ont préparé les lois régionales fixant l’organisation des pouvoirs à l’intérieur de l’oblast. Le schéma général est une distinction entre le pouvoir régional, représentant du pouvoir central jusqu’à l’échelon du district (rạon), tandis que les villes et les villages élisent au suffrage universel le responsable du pouvoir exécutif, et une assemblé représentative.
La démarche des assemblées régionales est compliquée par la préparation de la loi fédérale sur l’auto-administration locale qui n’est pas encore votée alors que les régions tentent de mettre en place leur propre organisation des pouvoirs.
Cette situation est compliquée à Kalouga par la création d’une instance hybride, qualifiộe de zone tampon, un ô soviet de district ằ, organe consultatif rộunissant des représentants des soviets locaux, dans une tentative pour ne pas laisser les districts, échelon important de l’administration en milieu rural, dépendre uniquement de l’exécutif et de la verticale du pouvoir. Comme le remarque un responsable de
422 Scrutin public dans les villages, irrégularités sur le découpage électorale ou les signatures exigées.
- 289 -
l’administration : ô L’oblast s’occupe de l’application rộgionale de la politique fộdộrale alors que le niveau local n’a pas cette obligation, ce qui fait que surtout à la campagne, les gens ne comprennent pas pourquoi l’État ne ‘descend pas’ jusqu’au plus petit village. Mais dans les faits, les organes locaux du pouvoir doivent comme en contrepartie de cette ô libertộ ằ, assumer des tõches gigantesques sans les ressources correspondantes ằ423.
Suite à la loi de 1995, et pour prendre en compte cette forte dimension rurale, vingt villes chef-lieu de district (rạcentr) de la région de Kalouga ont choisi pour les districts le statut de formation municipale (municipal’noe obrazovanie) qui permet l’élection d’une instance représentative et d’un responsable. Si cette nouvelle organisation remplace l’organisation précédente dans laquelle chaque district avait un fonctionnaire nommé à sa tête, des conflits importants se sont développés entre ces nouvelles formations municipales et les fonctionnaires de l’administration des districts. Pour pallier le manque de ressources, source principale de ces conflits, une association des petites villes de l'oblast de Kalouga s'est créée, pour favoriser la coopération et mutualiser les moyens424. A Omsk, la législation régionale n’a pas accordé aux petites villes et aux villages le statut de sujet de l’auto-administration locale : selon les experts de la région, c'est après une étude de l’opinion des habitants que le district a été choisi comme niveau de décision et de coordination de l’auto-administration locale. Les districts élaborent leur propre statut (Oustav), disposent d’une assemblée élue425, et sont responsables d’un dernier échelon représentatif, les soviets ruraux (sel’skie sovety), qui regroupent plusieurs villages426. Cependant, une ambigüité demeure puisque les responsables des districts sont de fait les nouveaux responsables de l’exécutif local, mais sont nommés et non élus, tout en ne pouvant plus détenir de mandat électif par ailleurs. Auparavant, lorsque le responsable de district n’était qu’un poste administratif, ce cumul ộtait largement pratiquộ. Ainsi, le responsable du district urbain Leninskiù à Omsk était-il auparavant député municipal et même président du soviet. Il a dû démissionner de son mandat électif et s’est aussitôt présenté à l’échelon supérieur,
423 Entretien avec Igor Zạtsev, responsable des mouvements sociaux et organisations religieuses à l'administration de l'oblast, 11 octobre 1994.
424 Entretien avec O. Bykhovski, Kalouga, 8 avril 1997.
425 393 élus sont issus des élections organisés en décembre 1996 pour l’ensemble des districts.
426 Entretien avec T.G. Zạtseva, 14 avril 1997.
- 290 -
l’assemblée législative régionale - ó le cumul reste possible - dans le district ó il est responsable exécutif, pour, précise-t-il, vérifier sa légitimité427.
A Omsk, la préparation par l’Assemblée législative régionale de la charte régionale (oustav) et de la loi fixant l’organisation de l’auto-administration locale a constitué un exemple emblématique des difficultés de l’instance législative à se positionner entre les intérêts de l’administration régionale et l’engagement réel de certains de ses membres pour la question. Entourée d’experts juridiques partisans de longue date de l’auto- administration locale428, l’assemblée législative régionale a ainsi passé une partie de l’année 1995 à élaborer, d’abord, une législation organisant les pouvoirs locaux puis à présenter un projet de statut fondamental de la région, oustav, adopté fin décembre 1995, après d’âpres discussions.
La responsable de ces questions au sein de l’assemblée législative régionale exprime avec conviction que l’auto-administration locale est à la base de l’État et de la démocratie, que les répartiteurs du budget ne comprennent pas que la stabilité de l’État commence en bas et que c’est dans les municipalités que se trouvent ceux qui ont une expộrience de ces questions. ô L’auto-administration locale ne peut pas ờtre une directive venue d'en haut. Il faut faire confiance aux gens ằ429.
Cependant, on constate que le travail de mise en place de normes juridiques, de fixation d’un cadre institutionnel de l’assemblée législative, pèse peu face au conflit principal entre les deux niveaux du pouvoir exécutif et face aux questions d’ordre économique et financier qui, elles, ne sont pas résolues en niveau fédéral. L’exemple de la région d’Omsk témoigne à la fois de cette impossibilité chronique dans la Russie des années 1990, à mettre en place une auto-administration locale, mais aussi du déplacement du conflit principal : à l’opposition soviets/administration, pouvoir exécutif/pouvoir représentatif du début des années 1990, a succédé un conflit au sein même de la
427 Entretien avec Konstantin Ilitch Parasinnikov, ancien président du soviet municipal, député à l’assemblée régionale et ancien responsable administratif de district, 30 mars 1995.
428 T. Zaitseva, en charge de l’auto-administration locale et V. Kostioukov, juriste expert de ces questions au sein de l’Assemblée régionale avaient organisé une conférence dès 1991 à Omsk sur le sujet (Zajceva, Kostûkov, 1991).
429 T.G. Zajceva, ô I Opõt' načinaem s nol’õ ? (il faut encore repartir de zero?) ằ, Rossijskaõ Federaciõ, n°15, 1994.
- 291 -
verticale de l’exécutif, entre les maires et les gouverneurs, principalement autour des recettes fiscales, de la répartition du budget et de la propriété.