thống đơ thị Việt Nam
Ở Việt Nam, khơng có định nghĩa chính thức về đơ thị cấp hai (“đơ thị loại vừa”). Trong các loại đô thị trong hệ thống phân loại đô thị quốc gia, các quận/ huyện thuộc đô thị loại 037 (Hà Nội và TP HCM) và loại 138 có tăng trưởng dân số và khơng gian mạnh nhất. Những quận/huyện ngồi hai vùng đơ thị lớn này có tăng trưởng kinh tế chậm hơn nhiều. Trong số các quận/huyện thuộc đô thị loại 1, những quận/ huyện có khơng có mơ hình tăng trưởng khơng gian đơ thị tương quan với gia tăng dân số bao gồm một số thành phố thuộc tỉnh và một số quận nội thành ở Đà Nẵng (Hải Châu và Thanh Khê) và Hải Phịng (Hải An. Ngơ Quyền, Lê Chân, và Hồng Bàng), có tăng trưởng khơng gian nhanh hơn so với tăng trưởng dân số. Đà Lạt và Nha Trang cũng có tăng trưởng khơng gian cao hơn. Ngược lại, Buôn Ma Thuột, một thành phố thuộc tỉnh Đắk Lắk ở Tây Nguyên và Mỹ Tho ở vùng Đồng bằng sơng Cửu Long có tốc độ tăng dân số nhanh hơn so với tăng trưởng không gian. Tuy nhiên, như đã thảo luận trong chương 1, hầu hết các thành phố thuộc tỉnh ngồi hai vùng đơ thị lớn, bao gồm các đơ thị loại 1 tương đối lớn, có tăng trưởng kinh tế và công nghiệp yếu hơn nhiều, kết hợp với tăng trưởng việc làm rất hạn chế.
Một số thị xã (và thị trấn) thuộc đô thị loại 4 và 5 có tăng trưởng tương đối mạnh mẽ. Đặc biệt, những thị xã thuộc hai vùng đô thị lớn thể hiện tăng trưởng công nghiệp và không gian đô thị mạnh hơn nhiều so với các thị trấn khác. Đa số các quận/huyện tăng trưởng cao này có tốc độ tăng trưởng khơng gian nhanh hơn gia tăng dân số, tương tự các quận/huyện tăng trưởng cao thuộc đô thị loại 0 và 1. Tăng trưởng của các thị trấn còn lại nằm rải rác trên cả nước khá hạn chế và hầu như không khác với các quận/huyện thuộc đô thị loại 2 và 3.
Cuối cùng, các quận/huyện thuộc đơ thị loại 2 và 3 có tăng trưởng khơng gian và dân số chậm hơn đáng kể so với các quận/huyện thuộc đô thị loại 0 và 1 và một số thị xã thuộc đô thị loại 4 và 5. Các quận/huyện thuộc đô thị loại 2 và 3 hồn tồn khác với các quận/huyện thuộc đơ thị loại 0 và 1 về mơ hình tăng trưởng dân số và khơng gian có tương quan. Cụ thể hơn, các quận/ huyện có tốc độ tăng trưởng không gian mạnh hơn khơng thấy có dấu hiệu đạt được mức tăng dân số cao hơn hoặc ngược lại. Tuy nhiên, ba quận/huyện có mức tăng trưởng đặc biệt cao hơn các quận/huyện thuộc đô thị loại 2 hoặc 3 khác - Thuận An, Dĩ An và Tĩnh Gia. Tăng trưởng của Thuận An và Dĩ An, ở tỉnh Bình Dương, chịu ảnh hưởng từ tăng trưởng của vùng đô thị TP HCM. Tĩnh Gia, một huyện thuộc tỉnh Thanh Hóa nằm ở giáp ranh giữa vùng Đồng bằng sông Hồng và Duyên hải Trung Bộ, thiên về tăng trưởng không gian nhiều hơn là tăng trưởng dân số, chủ yếu do phát triển du lịch sinh thái bãi biển Hải Hòa và khu kinh tế Nghi Sơn, thu hút đầu tư trực tiếp nước ngồi.
72 Đơ thị hóa Việt Nam trước ngã rẽ: Khởi đầu Lộ trình Hiệu quả, Bao trùm, và có Khả năng Thích ứng
Phần I Q tr ình đơ thị hóa v à chuy ển đổi k inh t ế v ề k hơng g ian ở V
Tóm tắt
Việt Nam đã đạt được tốc độ đơ thị hóa dân số đều đặn cùng với đơ thị hóa vật chất nhanh chóng. Tốc độ đơ thị hóa dân số đạt đỉnh trong giai đoạn 2000-2010, và kể từ đó tốc độ đã giảm nhẹ. Đến năm 2014, khoảng 1,6 triệu cư dân đô thị đã chuyển dịch từ khu vực nơng thơn trong 5 năm trước đó, giảm từ mức 2,1 triệu năm 2009. Ngược với tốc độ đơ thị hóa dân số đều đặn, q trình mở rộng không gian và vật chất của các khu vực đô thị đã tăng tốc, đặc biệt là ở hai vùng đô thị lớn và ở một số lượng lớn các huyện nông thôn rải rác trên cả nước, bắt đầu đơ thị hóa ở cấp độ thấp do phát triển công nghiệp. Mở rộng đô thị được ưu tiên hơn so với tái phát triển đơ thị hay tăng mật độ do chính quyền địa phương thực hiện do có tiềm năng doanh thu lớn hơn từ chuyển đổi đất và do thiếu giám sát của cơ quan quản lý và giám sát về thể chế đối với hoạt động chuyển đổi đất ở nông thôn sang đất ở đô thị.
Những xu hướng tương phản nhau như vậy giữa tăng trưởng dân số và tăng trưởng không gian/vật chất của các thành phố phản ánh tốc độ tăng trưởng chậm lại của lực lượng lao động, hạn chế đối với dịch chuyển lao động, và cơng nghiệp hóa phân tán một phần do tắc nghẽn ở các khu vực kinh tế cốt lõi, và một phần do các chính sách và chương trình của chính phủ khuyến khích đầu tư phân tán theo địa lý (xem chương 1). Kết quả là khơng thể hiện thực hóa được tính kinh tế nhờ tích tụ đáng kể và tăng năng suất tổng thể khá chậm, đặc biệt ở các vùng đô thị hàng đầu. Tuy nhiên, sự sụt giảm nhanh chóng trong tăng trưởng lực lượng lao động là kết quả của quá trình chuyển đổi dân số của Việt Nam, và do đó cần được quan tâm hàng đầu để thúc đẩy tăng trưởng hiệu quả và năng suất.
Phân bố tuổi của dân số Việt Nam có dạng “thùng” chứ không phải “kim tự tháp” – tức là quy mơ các nhóm tuổi trong độ tuổi từ 5 đến 40 khá đồng đều, thay vì các nhóm tuổi trẻ hơn có quy mơ lớn hơn đáng kể. Do vậy, tăng trưởng của lực lượng lao động sẽ vẫn ở mức thấp, và cuối cùng sẽ ở mức âm và lực lượng lao động thực sự bắt đầu thu hẹp. Phát hiện này giúp giải thích tốc độ tăng trưởng việc làm chậm trong các ngành công nghiệp và dịch vụ cũng như mức tăng lương đáng kể, bình qn khoảng 12%/năm tính theo giá trị thực tế trong giai đoạn 2010-2017.
Mặc dù hai vùng đô thị lớn nói chung đã trải qua cả tăng trưởng dân số và khơng gian đơ thị, mơ hình tương ứng của hai vùng lại khác biệt về không gian trong nội vùng. Tại TP HCM, khu vực nội đô cũ không trải qua tăng trưởng dân số hoặc không gian đáng kể, trong khi khu vực bao quanh nội đơ có tăng trưởng dân số mạnh hơn hoặc cả tăng trưởng dân số và không gian mạnh hơn. Các quận/huyện ở vùng ven thuộc TP HCM và các quận/huyện ở ranh giới thuộc các tỉnh lân cận có tăng trưởng không gian mạnh hơn tăng trưởng dân số. Ở Hà Nội, tăng trưởng không gian cao hơn như vậy cũng diễn ra ở các quận/huyện phía ngồi, và các khu vực bao quanh nội đơ cũ có tăng trưởng dân số cao. Trong tương lai, các vấn đề hiệu quả sẽ tiếp tục ảnh hưởng đến đa số các quận/huyện đô thị hóa ở mức độ thấp. Nhiều quận/huyện có mức tăng trưởng khơng gian mạnh nhất ở các vùng đô thị lớn là các huyện nơng thơn và quận/huyện có tỷ lệ diện tích đơ thị ở mức trung bình (20-50%). Những quận/huyện có tăng trưởng cao về khơng gian này được phát triển theo cách sử dụng rất nhiều đất. Tăng trưởng của những quận/huyện này cho đến nay có tương quan mạnh mẽ với tăng trưởng công nghiệp của các vùng đô thị lớn. Khi mở rộng không gian hơn nữa (từ 20-50% lên tỷ lệ diện tích đơ thị 100%), lộ trình đơ thị hóa trong tương lai của Việt Nam cần được quản lý chặt chẽ và cần có chiến lược phát triển đô thị bền vững bằng cách cân nhắc phân bổ hiệu quả nguồn lực công và đầu tư hiệu quả hơn mức mà hệ thống phân loại đơ thị hiện tại có thể thực hiện.
Cuối cùng, do gia tăng dân số diễn ra chủ yếu ở một số khu vực hạn chế của một số thành phố nhất định, có thể phát sinh nhiều thách thức của đơ thị trong cung cấp dịch vụ hạ tầng và nhà ở. Ngồi ra, các khu vực nội đơ cũ của năm thành phố lớn nhất quốc gia có tăng trưởng khơng gian và dân số dưới mức trung bình của quốc gia. Phát hiện này cho thấy mật độ theo chiều đứng ở các quận nội đơ này cịn ở mức rất thấp, đặt ra câu hỏi về hiệu quả sử dụng đất và phục hồi của các quận nội đơ. Các mơ hình phát triển khơng gian và sử dụng đất trong tương lai sẽ ảnh hưởng đến sự bền vững của q trình chuyển đổi đơ thị đang diễn ra ở Việt Nam, cũng như khả năng duy trì mức giá hợp lý của dịch vụ đơ thị. M ơ hình thời g ian v à k hơng g
ian của đơ thị hóa dân số v
à v
ậ
t chấ
24 Như thảo luận về sau trong chương này, cơng nghiệp hóa nơng thơn đã góp phần mở rộng nhanh chóng các khu vực đơ thị ngay cả khi tốc độ đơ thị hóa dân số đã ổn định.
25 Định nghĩa này do OECD phát triển trên cơ sở phối hợp với Ủy ban Châu Âu (EC). Do đó, trong hộp 2.1, định nghĩa này được gọi là phương pháp hoặc phương pháp luận OECD-EC.
26 Mức độ đơ thị hóa ước tính chung cho các nước đang phát triển EAP năm 2013 dựa trên định nghĩa chính thức về khu vực đơ thị của các quốc gia. Áp dụng phương pháp OECD cho các quốc gia này cũng có thể dẫn tới mức độ đơ thị hóa ước tính cao hơn cho tồn khu vực.
27 OECD (2018) có đề cập về xu hướng tăng dân số của khu vực đô thị Việt Nam như định nghĩa trong báo cáo. Tuy nhiên, báo cáo sử dụng ranh giới của các khu vực cố định theo thời gian. Để phân tích xu hướng đơ thị hóa và so sánh xu hướng này với các quốc gia khác, báo cáo dựa trên dữ liệu của báo cáo Triển vọng Đơ thị hóa Thế giới, sử dụng định nghĩa chính thức về khu vực đơ thị của Việt Nam. Báo cáo của OECD có xu hướng so sánh mức độ đơ thị hóa của Việt Nam so với các nước OECD và các nước phát triển như Hàn Quốc, cũng như các nước Đông Nam Á. Ngược lại, nghiên cứu này so sánh với các nước đang phát triển EAP (hình 2.2) và kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới trong quá khứ (hình 2.3).
28 Cách tiếp cận này đã được áp dụng trong một số báo cáo khu vực do Ngân hàng Thế giới cơng bố, trong đó định nghĩa nhất qn về khu vực đô thị giữa các quốc gia trong một khu vực có vai trị rất quan trọng (xem Ellis và Roberts 2016; Ferreyra và Roberts, 2018; Ngân hàng Thế giới 2015)
29 Dựa trên cơ sở dữ liệu Chỉ số Phát triển Thế giới (WDI) của Ngân hàng Thế giới (https://databank.worldbank. org/source/world-development-indicators/), tổng tỷ lệ sinh của Việt Nam (số lần sinh/phụ nữ) đã giảm từ 4,1 năm 1986 xuống còn 2,0 năm 2017.
30 Tổng Điều tra Dân số và Nhà ở năm 2009 và 2019, TCTK
31 Mặc dù tích cực từ quan điểm phát triển lực lượng lao động lành nghề hơn, việc mở rộng giáo dục đại học sẽ khuếch đại hơn nữa mức sụt giảm của tăng trưởng lực lượng lao động.
32 Ví dụ, xem Lall, Selod, và Shalizi (2006) để có thảo luận tổng thể về bằng chứng cho các nước đang phát triển về quan điểm này.
33 Tổng cục Thống kê Việt Nam, Tổng Điều tra Dân số và Nhà ở 2009.
34 Tổng cục Thống kê Việt Nam, Tổng Điều tra Dân số và Nhà ở 2009 và 2019. 35 Quỹ Dân số Liên Hợp Quốc, Điều tra Di cư Nội bộ Quốc gia 2015.
36 Ngân hàng Thế giới, 2015. Di cư tại Việt Nam: Bằng chứng mới từ các điều tra gần đây.
37 Theo hệ thống phân loại đô thị hiện tại, Hà Nội và TP HCM là đô thị loại 0 theo loại đơ thị, trong đó một huyện ở Hà Nội lại được phân loại là loại 3, và 21 xã được phân loại là loại 4 hoặc 5. Loại 2 và 3 được xác định cho cấp quận/huyện, trong khi loại 4 và 5 được xác định cho cấp phường.
38 Các thành phố loại 1 bao gồm các quận trung tâm đơ thị ở Hải Phịng, Đà Nẵng, Cần Thơ và 15 thành phố lớn thuộc tỉnh khác (trong số 68 thành phố). Chú thích 74 Phần I Q tr ình đơ thị hóa v à chuy ển đổi k inh t ế v ề k hơng g ian ở V iệt Nam
Tài liệu tham khảo
• Bosker, M., J. Park, và M. Roberts. 2018. “Definition Matters: Metropolitan Areas and Agglomeration Economies in a Large Developing Country.” [Định nghĩa có ý nghĩa quan trọng: Khu vực đơ thị và tính kinh tế nhờ tích tụ ở một nước đang phát triển lớn], Nghiên cứu Thảo luận, DP13359, Center for Economic Policy Research, London.
• CAF (Development Bank of Latin America). 2017. Urban Growth and Access to Opportunities: A Challenge for Latin
America [Tăng trưởng đô thị và tiếp cận cơ hội: Thách thức đối với Mỹ Latinh]. Báo cáo về Phát triển Kinh tế (RED).
Caracas: CAF.
• Dijkstra, L., A. J. Florczyk, S. Freire, T. Kemper, M. Pesaresi, và M. Schiavina. 2019. “Applying the Degree of Urbanization to the Globe: A New Harmonized Definition Reveals a Different Picture of Global Urbanization.” [Áp dụng mức độ đơ thị hóa cho tồn cầu: Định nghĩa hài hòa mới cho thấy một bức tranh khác về đơ thị hóa tồn cầu] Bài báo chưa cơng bố, European Commission, Brussels.
• Dijkstra, L., và H. Poelman. 2014. “A Harmonised Definition of Cities and Rural Areas: The New Degree of Urbanization.” [Định nghĩa hài hòa về thành phố và khu vực nơng thơn: Mức độ đơ thị hóa mới], Tài liệu Công tác Vùng, Directorate- General for Regional and Urban Policy, European Commission, Brussels.
• Dingel, J. I., A. Miscio, và D. R. Davis. 2019. “Cities, Lights, and Skills in Developing Economies” [Thành phố, ánh sáng, và kỹ năng ở các nền kinh tế đang phát triển], Journal of Urban Economics.
• Ellis, P., và M. Roberts. 2016. Leveraging Urbanization in South Asia: Managing Spatial Transformation for Prosperity and
Livability [Thúc đẩy đơ thị hóa ở Nam Á: Quản lý chuyển đổi khơng gian vì sự thịnh vượng và đáng sống]. Washington,
DC: World Bank.
• Ferreyra, M. M., và M. Roberts. 2018. Raising the Bar for Productive Cities in Latin America and the Caribbean. [Nâng cao tiêu chuẩn cho các thành phố năng suất ở Mỹ Latinh và Caribe]. Washington, DC: World Bank.
• Galdo, V., Y. Li, và M. Rama. 2020. “Identifying Urban Areas by Combining Human Judgement and Machine Learning: An Application to India” [Xác định khu vực đô thị bằng cách kết hợp nhận định của con người và học máy: Ứng dụng cho Ấn Độ]. Tài liệu Nghiên cứu Chính sách 9160, World Bank, Washington DC.
• TCTK (Tổng cục Thống kê Việt Nam). 2018. Niên giám Thống kê 2017. Hà Nội: Tổng cục Thống kê.
• Henderson, J. V. 2010. “Cities and Development” [Thành phố và Phát triển]. Journal of Regional Science 50 (1): 515–40.
• Lall, Somik V., Harris Selod, và Zmarak Shalizi. 2006. “Rural-Urban Migration in Developing Countries: A Survey of Theoretical Predictions and Empirical Findings” [Di cư nông thôn-thành thị ở các nước đang phát triển: Điều tra về dự báo lý thuyết và phát hiện thực nghiệm]. Tài liệu Nghiên cứu Chính sách 3915, World Bank, Washington DC.
• OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2012. Redefining “Urban”: A New Way to Measure
Metropolitan Areas [Định nghĩa lại “Đô thị”: Cách thức mới để đo lường khu vực đơ thị]. Paris: OECD Publishing.
• ______. 2018. OECD Urban Policy Reviews: Viet Nam 2018 [Đánh giá Chính sách Đơ thị OECD: Việt Nam 2018]. Paris: OECD Publishing.
• Roberts, M., B. Blankespoor, C. Deuskar, và B. Stewart. 2017. “Urbanization and Development—Is Latin America and the Caribbean Different from the Rest of the World?” [Đơ thị hóa và phát triển - Châu Mỹ Latinh và Caribe có khác với phần còn lại của thế giới?]. Tài liệu Nghiên cứu Chính sách 8019, World Bank, Washington DC.
• Roberts, Mark, Benjamin Steward, Mihir Prakash, và Katie McWilliams. 2015. “Global Night Time Lights Urban Extents and Growth Patterns Product.” [Khu vực đơ thị theo ánh sáng buổi đêm tồn cầu và mơ hình tăng trưởng]. World Bank, Washington DC.
• Uchida, H., và A. Nelson. 2009. Agglomeration Index: Towards a New Measure of Urban Concentration [Chỉ số tích tụ dân cư: Hướng tới cách thức đo lường mới về tập trung đô thị]. Washington, DC: World Bank.
• Ngân hàng Thế giới. 2009. World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography [Báo cáo phát triển thế giới 2009: Tái định dạng địa kinh tế]. Washington, DC: World Bank.
• ______. 2015. East Asia’s Changing Urban Landscape: Measuring a Decade of Spatial Expansion [Cảnh quan đô thị thay