Hệ thống đăng ký hộ khẩu bắt nguồn từ thời kỳ bắt đầu độc lập và cải cách nông nghiệp của Việt Nam vào những năm 1950. Hệ thống ban đầu được thiết lập để hạn chế dịch chuyển dân số đến các trung tâm đô thị lớn, đặc biệt là Hà Nội và Hải Phòng ở vùng Đồng bằng sơng Hồng. Theo hệ thống này, cần có sổ hộ khẩu để được sử dụng các dịch vụ phúc lợi xã hội và công cộng cơ bản, bao gồm nhà ở, giáo dục, y tế, và việc làm. Về lý thuyết, hệ thống này được hoàn thiện và ban hành theo Luật Cư trú năm 2007 để đơn giản hóa thủ tục cho người di cư đăng ký thường trú, cung cấp đầy đủ quyền sử dụng dịch vụ công tại nơi cư trú. Tuy nhiên, những sửa đổi đối với Luật Cư trú năm 2014 xoay quanh việc thắt chặt các hạn chế của hệ thống, kể cả kéo dài khoảng thời gian cần thiết trước khi người di cư có thể đăng ký thường trú. Hơn nữa, trên thực tế, các thành phố lớn nhất - TP HCM, Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ – thường áp dụng cách hiểu chặt chẽ về hệ thống này. Năm 2017, Bộ Công an đã giới thiệu những cải cách mới (Nghị quyết 112/NQ-CP) để hiện đại hóa việc quản trị hệ thống này. Tuy nhiên, chưa rõ về tác động cuối cùng đối với khả năng người di cư tiếp cận dịch vụ công – tham khảo phụ lục 3A và Ngân hàng Thế giới (2016) để có thêm thơng tin về hệ thống hộ khẩu.
Nghiên cứu toàn diện cho thấy những hạn chế trong tiếp cận dịch vụ công và phúc lợi xã hội, và thể chế hóa bởi hệ thống đăng ký cư trú lâu đời này, đã gây ra chi phí kinh tế xã hội đáng kể đối với người lao động nhập cư mà người dân và gia đình có đăng ký thường trú được miễn. Do đó, có tình trạng bất bình đẳng rõ ràng về cơ hội giữa những cơng dân có và khơng có đăng ký thường trú (Ngân hàng Thế giới và Bộ Kế hoạch và Đầu tư 2016). Những người khơng có đăng ký thường trú rất khó tiếp cận các dịch vụ cơ bản như giáo dục, y tế, pháp lý, nhà ở và tiện ích cơng cộng. Do đó, người di cư thường buộc phải chi trả chi phí cơ hội và chi phí đi lại để trở lại nơi thường trú nhằm sử dụng các dịch vụ cơ bản mà họ không thể tiếp cận tại nơi di cư do việc thực hiện chặt các hạn chế về cư trú, đặc biệt ở các thành phố lớn nhất.
Hạn chế tiếp cận cơ sở giáo dục và dịch vụ y tế
Việc nhập học là vấn đề lớn đối với người di cư và họ cho rằng tình trạng cư trú là ngun nhân chính gây phân biệt đối xử (Oxfam 2015). Dữ liệu Khảo sát Đăng ký Hộ gia đình năm 2015 của Ngân hàng Thế giới40 cho thấy nhiều trường công lập ưu tiên cho trẻ có đăng ký thường trú được nhập học (hình 3.1) chủ yếu là do thiếu năng lực hạ tầng và nguồn lực tài chính và nhân lực. Do đó, trẻ em đăng ký tạm trú ít có khả năng được nhập học ở các trường trung học cơ sở và trung học phổ thông.41 Ngay cả khi tỷ lệ thanh thiếu niên di cư ở độ tuổi 11-18 không đi học đã giảm đi giữa các cuộc tổng điều tra dân số 2004-09 và 2009- 14, vào năm 2014, 78% trẻ em thuộc gia đình khơng di cư ở độ tuổi 11-18 có đi học, trong khi tỷ lệ này của con em những người di cư liên tỉnh chỉ ở mức 46,8% (TCTK 2016a). Ở các cấp học thấp hơn, tỷ lệ nhập học chung là tương tự nhau, nhưng trẻ em đăng ký tạm trú nhiều khả năng phải học ở các trường tư đắt đỏ hơn, tạo ra gánh nặng tài chính đáng kể cho các gia đình di cư.
Nới lỏng r
ào cản đối v
ới dịch chuy
Hình 3.1 Tỷ lệ nhập học của người đăng ký thường trú và tạm trú: Việt Nam, 2015 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 100% 80% 60% 40% 20% 0 40% 60% 80% 100% Độ tuổi
Trung học phổ thông Trung học cơ sở Tiểu học Mầm non 20%
Thường trú Tạm trú
Tỷ lệ trẻ đi học
Nguồn: Demombynes và Vũ, 2016.
Mặc dù nhà nước có chính sách bảo hiểm y tế miễn phí, người di cư thường khơng thể tiếp cận lợi ích của hệ thống bảo hiểm y tế ở nơi di cư. Chỉ 19% cư dân tạm trú có cơ sở y tế xác định (Oxfam 2015). Hơn nữa, tỷ lệ nữ giới di cư có bảo hiểm y tế cao hơn nam giới (69,8% so với 64,8%) mặc dù phụ nữ có xu hướng sử dụng bảo hiểm y tế nhiều hơn nam giới (52,2% so với 46,9%) (UNFPA 2016). Do vậy, mặc dù chính phủ có chính sách phổ cập bảo hiểm y tế, nhiều người di cư chưa đăng ký thường trú hoặc chỉ có đăng ký tạm trú khơng có lựa chọn nào khác ngồi việc trở lại nơi đăng ký thường trú để tiếp cận cơ sở y tế. Do đó, người đăng ký tạm trú thường phải trả chi phí chung cho y tế cao hơn do bị hạn chế cơ hội tiếp cận cơ sở y tế công lập ở nơi di cư.
Việc người di cư có cơ hội tiếp cận hạn chế hơn đối với các hệ thống giáo dục và y tế là trở ngại đáng kể cản trở di cư gia đình do điều này có tác động đặc biệt nghiêm trọng đối với trẻ em. Hậu quả của tình trạng bất bình đẳng này được minh họa bởi chênh lệch trong cơ cấu hộ gia đình cơ bản giữa các gia đình thường trú, bình qn có 4,1 người/hộ và gia đình tạm trú, bình qn chỉ có 2,7 người/hộ. Chỉ 24% số hộ gia đình tạm trú có trẻ em, so với 61% số hộ gia đình thường trú.42
82 Đơ thị hóa Việt Nam trước ngã rẽ: Khởi đầu Lộ trình Hiệu quả, Bao trùm, và có Khả năng Thích ứng
Phần II C ác chính sách k hơng g ian chính v à hạn chế v ề thể chế đối với các nỗ lực định hình lại lộ tr
ình đơ thị hóa của
V