để đơ thị hóa hiệu quả hơn
Phát hiện chính
• Nguồn lực ngân sách chịu ảnh hưởng của định hướng không gian kém. Hệ thống phân bổ ngân sách hiện
tại từ chính quyền trung ương sang chính quyền địa phương thiên vị mạnh mẽ bình đẳng giữa các vùng (công bằng về không gian) so với hiệu quả về không gian. Kết quả là, các khu vực đô thị hàng đầu bị thiếu nguồn lực cần thiết để đáp ứng nhu cầu hạ tầng của dân số ngày càng tăng.
• Hai đầu tàu tăng trưởng của Việt Nam có đặc trưng là khơng có đủ nguồn lực tài chính và đầu tư. Mặc dù
tăng thu ngân sách ở Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh (TP HCM) có tốc độ tăng trưởng tương đương với tăng thu ngân sách quốc gia, nhưng tốc độ tăng chi và đầu tư của hai thành phố này lại thấp hơn đáng kể. Mức đầu tư hạ tầng khơng đầy đủ ở Hà Nội và TP HCM có thể đã kìm hãm sự tăng trưởng của tính kinh tế nhờ tích tụ ở hai thành phố và do vậy kìm hãm tăng trưởng kinh tế quốc gia.
• Các tỉnh Việt Nam có rất ít phương án tài trợ cho đầu tư. Việt Nam chưa có mơi trường thuận lợi để chính
quyền cấp tỉnh tiếp cận nguồn vốn của khu vực tư nhân để xây dựng hạ tầng đô thị. Hơn nữa, phương thức xây dựng - chuyển giao (BT) được hầu hết các tỉnh sử dụng để tạo nguồn thu nhằm tài trợ đầu tư gây ra một số lo ngại nghiêm trọng về tính minh bạch và hiệu quả.
• Cịn thiếu cơ chế tài khóa và tài trợ cần thiết để hỗ trợ hội nhập và phát triển vùng. Khung pháp lý và thể
chế của Việt Nam khơng cung cấp cơ chế tài khóa và tài trợ để hỗ trợ hội nhập và phát triển vùng. Hơn nữa, hiện chưa có cơ chế khuyến khích các tỉnh cùng đầu tư vào hạ tầng vùng. Rất cần có cơ chế như vậy do tình trạng thiếu khung thể chế cho chính quyền vùng.
Hành động chính sách chính
• Hồn thiện cơng thức phân bổ ngân sách để đáp ứng nhu cầu của các khu vực đang tăng trưởng nhanh và khuyến
khích hoạt động hiệu quả. Khi chính phủ xây dựng cơng thức chia sẻ nguồn thu mới, nên xem xét (1) phân bổ thêm ngân sách cho đầu tư ở vùng Tây Nguyên; (2) cho phép Hà Nội và TP HCM có nguồn thu giữ lại cao hơn; và (3) cho phép các tỉnh ở vùng Đơng Nam bộ và Đồng bằng sơng Hồng có nguồn thu giữ lại cao hơn.
• Sử dụng các cơng cụ tài khóa mới và sáng tạo hơn để hỗ trợ các động lực tăng trưởng của quốc gia và các tỉnh có
tiềm năng tăng trưởng cao. Chính phủ nên ưu tiên thực hiện các sáng kiến, bao gồm việc thí điểm thuế bất động sản ở Hà Nội và TP HCM để thúc đẩy tự chủ tài chính địa phương và thí điểm cho vay thương mại cho các tỉnh có mức tín nhiệm cao để mở rộng các lựa chọn tài trợ. Tăng cường tự chủ tài chính địa phương của các thành phố lớn sẽ cải thiện tính kinh tế nhờ tích tụ bằng cách đảm bảo cung cấp dịch vụ công và đầu tư hạ tầng thành phố theo kịp nhu cầu chuyển đổi nền kinh tế địa phương và dân số ngày càng tăng.
• Áp dụng các cơ chế tài chính mới để tạo điều kiện cho các liên kết liên tỉnh và liên vùng. Chính phủ nên
có các chính sách ưu đãi tài chính thơng qua các khoản tài trợ đối ứng để giảm nghĩa vụ tài chính của các tỉnh. Ưu đãi tài chính có thể dưới hình thức phân bổ đối ứng từ nguồn dành riêng trong ngân sách trung ương hoặc phân bổ cho một số hạng mục nhất định thuộc phạm vi một khoản đầu tư. Những cơ chế này có vai trị rất quan trọng trong hỗ trợ liên kết vùng ở các vùng đô thị lớn.
• Cải thiện tiềm năng của nguồn lực liên quan đến đất đai. Để thay thế mơ hình BT phổ biến trước đây, trước
tiên các thành phố nên đầu tư vào hạ tầng trước khi chuyển giao quyền sử dụng đất cho các đối tác khu vực tư nhân. Ngoài ra, các thành phố cần chủ động bảo đảm để các khoản đầu tư tuân thủ các quy hoạch không gian đô thị đã phê duyệt.
124 Đô thị hóa Việt Nam trước ngã rẽ: Khởi đầu Lộ trình Hiệu quả, Bao trùm, và có Khả năng Thích ứng
Phần II C ác chính sách k hơng g ian chính v à hạn chế v ề thể chế đối với các nỗ lực định hình lại lộ tr
ình đơ thị hóa của
V
Giới thiệu
Chính sách tài khóa và tài trợ là các yếu tố thể chế nền tảng và có liên quan chặt chẽ, có tính định hướng đối với kết quả của q trình đơ thị hóa và cơng nghiệp hóa. Tại Việt Nam, hệ thống phân bổ ngân sách đã định hình hệ thống các thành phố và các vùng của quốc gia trong nhiều thập kỷ qua. Nguyên tắc chính sách nền tảng của hệ thống phân bổ ngân sách là thúc đẩy công bằng về không gian, nghĩa là nguồn thu được phân bổ lại từ các tỉnh/thành có nguồn thu cao hơn cho các tỉnh/thành có nguồn thu thấp hơn. Hệ thống này hầu như đã kiểm sốt được tình trạng bất bình đẳng giữa các vùng, dẫn tới mơ hình tăng trưởng và phát triển tương đối cân bằng. Tuy nhiên, chính sách tài khóa của quốc gia, kết hợp với các chính sách về di cư, quản lý đất đai, và quy hoạch (như đề cập trong chương 3 và 4), cũng đã góp phần phát triển mơ hình đơ thị hóa phân tán về khơng gian, có tác động đối với tăng trưởng của cả các vùng có mức độ đơ thị hóa cao hơn và mức độ đơ thị hóa thấp hơn.
Như đề cập trong chương 1 và 2, những thách thức cố hữu trong lộ trình đơ thị hóa hiện nay có ảnh hưởng đối với tăng trưởng dài hạn của Việt Nam. Để cải cách mơ hình đơ thị hóa trong tương lai, Việt Nam phải tối ưu hóa và điều chỉnh hệ thống phân bổ ngân sách giữa các cấp chính quyền. Việc này đòi hỏi phải đánh giá phân bổ ngân sách giữa các tỉnh/thành và đánh giá chính sách đầu tư cơng để xác định cách thức duy trì hiệu quả sự cân bằng giữa thúc đẩy tăng trưởng ở các vùng có điều kiện kinh tế xã hội yếu hơn, theo quy định trong hiến pháp, và hỗ trợ cung cấp dịch vụ công và nhu cầu hạ tầng của các đầu tàu tăng trưởng đơ thị. Cải cách chính sách tài khóa cũng có vai trị quan trọng trong giải quyết hai định hướng chính sách tổng thể cho q trình đơ thị hóa trong tương lai của Việt Nam: thúc đẩy tính kinh tế nhờ tích tụ và tăng cường liên kết vùng. Vấn đề này hiện lại càng quan trọng hơn do mơi trường tài chính tổng thể đã thắt chặt và các tỉnh/thành đang tìm kiếm cách thức mới để tài trợ hạ tầng đô thị.
Chương này phân tích các khía cạnh tài khóa và tài trợ của q trình đơ thị hóa Việt Nam và đề xuất cách thức để cải thiện tính hiệu quả, bao trùm, và bền vững. Chương này cũng mô tả các cơ chế và công cụ để sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn lực công và đầu tư của khu vực tư nhân ở các thành phố và vùng đô
thị lớn. Cải cách cần áp dụng cách tiếp cận toàn diện, khác biệt, và theo từng cấp để bảo đảm các vấn đề được giải quyết tại chỗ và có tính cụ thể về nguồn gốc và phạm vi.