Tài trợ nợ vay
Hiện nay, tài trợ nợ vay đóng vai trị tương đối nhỏ trong đầu tư hạ tầng địa phương. Dư nợ vay của các tỉnh/thành tương đương mức 1,3% GDP vào cuối năm 2012 (Ngân hàng Thế giới 2015a) - là mức rất thấp so với tiêu chuẩn quốc tế, chủ yếu phát sinh bởi năm thành phố lớn nhất: Hà Nội (thủ đô), Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ và Hải Phịng (hình 5B.1). Tình hình này hầu như không thay đổi đáng kể từ năm 2012, và dư nợ vay của các tỉnh/thành vẫn ở mức tương đối không đáng kể. Về lâu dài, tài trợ bền vững phải phụ thuộc phần lớn vào thị trường vốn trong nước. Mặc dù nguồn lực nhất định có thể được thị trường vốn cung cấp, đa số nguồn lực sẽ phụ thuộc vào thị trường nợ thông qua nhiều loại trái phiếu cũng như ngân hàng thương mại. Cần thực hiện cải cách đáng kể để khai thác đầy đủ những nguồn lực này.
148 Đơ thị hóa Việt Nam trước ngã rẽ: Khởi đầu Lộ trình Hiệu quả, Bao trùm, và có Khả năng Thích ứng
Phần II C ác chính sách k hơng g ian chính v à hạn chế v ề thể chế đối với các nỗ lực định hình lại lộ tr
ình đơ thị hóa của
V
Hình 5B.1 Nguồn vay nợ của các tỉnh, Việt Nam, cuối năm 2012
Vay từ Ngân hàng Phát triển Việt Nam Vay từ Ngân sách Nhà nước
Phát hành trái phiếu chính quyền địa phương Chính phủ cho vay lại từ nguồn vay nước ngoài Vay từ các nguồn khác 0% 8% 27% 23% 42%
Nguồn: Ngân hàng Thế giới 2015a.
Cần bổ sung hai nội dung để xây dựng một khung pháp lý và quy định toàn diện về vay nợ của địa phương. Nội dung đầu tiên đề cập đến các biện pháp kiểm sốt trước, quy định , và giám sát tình hình tài chính của các chính quyền địa phương. Nội dung thứ hai liên quan đến các thủ tục kiểm soát sau trong trường hợp không trả được nợ vay và cơ cấu lại nợ của chính quyền địa phương trong trường hợp chính quyền địa phương mất khả năng thanh tốn. Các quy định hiện hành về hai khía cạnh này chưa đầy đủ, chưa nhất quán, và được quy định rải rác trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Quản lý Nợ Công và Luật Đầu tư Công. Một số được thiết lập trên cơ sở tạm thời để xử lý các bối cảnh cụ thể mà không quan tâm đến hậu quả rộng hơn và dài hạn hơn của những quy định đó. Những điểm yếu nền tảng trong khung pháp lý và quy định hiện hành bao gồm:
y Thiếu rõ ràng về thẩm quyền đi vay của ngân hàng thương mại. Nhìn chung, thẩm quyền vay nợ của
chính quyền địa phương phải được quy định cả tại luật ngân sách nhà nước và luật quản lý nợ công. Tuy nhiên, quy định này vẫn chưa làm rõ hình thức vay ngân hàng sẽ đóng vai trị một nguồn nợ vay cho địa phương, do đó dẫn đến cách hiểu rằng việc các tỉnh đi vay của ngân hàng thương mại chưa được hỗ trợ đầy đủ về pháp luật.
y Rủi ro đạo đức của việc chính phủ ngầm bảo lãnh nợ vay. Hiện tại, yêu cầu về việc vay nợ của địa phương
phải được Bộ Tài chính (Bộ TC) phê duyệt từng giao
dịch có thể gây ra rủi ro đạo đức hiểu là chính phủ ngầm bảo lãnh. Hơn nữa, về lâu dài khi thị trường vay của chính quyền địa phương phát triển hơn, yêu cầu bổ sung về việc phê duyệt nợ vay có thể bóp méo thị trường do “ưu ái về pháp lý” của loại công cụ nợ này so với các công cụ khác.
y Hạn chế không rõ ràng về thời hạn nợ vay. Hiện
tại, khơng có hạn chế về thời hạn tối đa của công cụ vay nợ như trái phiếu đơ thị và vay từ nguồn vốn vay nước ngồi của chính phủ cho vay lại. Tuy nhiên, thời hạn tối đa của khoản vay ngân hàng đối với chính quyền địa phương được hiểu là bị giới hạn trong 24 tháng theo quy định tại Công văn của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (Cơng văn 576/NHNN-CSTT). Mặc dù có vẻ như cơng văn chỉ yêu cầu ngân hàng thương mại cho các tỉnh vay để bù đắp tình trạng thiếu dịng tiền tạm thời, trên thực tế, các ngân hàng thương mại diễn giải nghiêm ngặt quy định này là áp dụng cho tất cả các loại cho vay để tránh hậu quả pháp lý về sau. Do vậy, cho vay thương mại đối với đầu tư hạ tầng dài hạn rất bị hạn chế do giả định rằng các khoản vay chỉ giới hạn trong thời hạn 24 tháng.
y Không có quy định về bảo đảm nợ vay. Một yêu
cầu rất quan trọng là phải có cơ chế sử dụng nguồn thu ngân sách của các địa phương để bảo đảm với chủ nợ trong trường hợp mất khả năng thanh toán. Tuy nhiên, khung pháp lý hiện tại chưa có quy định về phương tiện bảo đảm trả nợ vay để các tỉnh có thể sử dụng khi đi vay.
Tăng cường các chính sách tài k
hóa v
à tài tr
y Chưa có đủ quy định về cơng bố thơng tin. Hiện
tại, chưa có đủ quy định và u cầu chính thức về báo cáo và cơng bố thơng tin nợ vay của các địa phương, mặc dù đã có quy định về công bố thông tin nợ cơng quốc gia. Do đó, bên cho vay tiềm năng (1) khơng có thơng tin đầy đủ để đánh giá tín dụng, (2) không cảm thấy tự tin khi ra quyết định cấp tín dụng, và (3) khơng thể theo dõi và quản lý việc sử dụng vốn vay và trả nợ của các tỉnh.
y Chưa có quy định về trường hợp khơng trả được nợ vay và mất khả năng thanh toán. Hiện tại, khung pháp lý hiện hành khơng có quy định về cơ chế và thủ tục trong trường hợp chính quyền địa phương không trả được nợ vay hoặc mất khả năng thanh tốn.