I/ Quá trình cải tổ bộ máy hành chính cấp trung ương
72 Đại Nam thực lục chính biên, đệ nhất kỷ, quyển 31, mặt khắc
Dưới triều Minh Mệnh, trước nhu cầu bức thiết để củng cố, xây dựng một triều đại ngày càng vững mạnh, vua Minh Mệnh đã tiến hành công cuộc cải cách hành chính mạnh mẽ và sâu rộng. Kết quả, một bộ máy hành chính hoàn chỉnh và đầy đủ đã được kiện toàn đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của dân chúng.
Các cơ quan hành chính trung ương được sắp xếp và cải tiến song song với việc định lại các cấp bậc, phẩm trật quan lại. Thời kỳ này, vua nắm mọi quyền hành trong tay, dưới vua gồm các cơ quan đầu triều như: Nội các, Cơ Mật viện, Lục bộ, Lục tự, Đô Sát viện. Trong các bộ chính sử Đại Nam thực lục, Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, Minh Mệnh chính yếu thuộc khối tài liệu Mộc bản triều Nguyễn đã ghi chép cụ thể về lịch sử hình thành, các quy định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trung ương như sau:
Nội các là cơ quan phụ tá giúp việc cho vua, chuyên trách giải quyết các công việc về công văn, giấy tờ như xét duyệt các văn bản trước khi trình lên vua, làm phiếu nghĩ, thư bài, soạn thảo các văn bản phúc đáp, kính sao bản vua phê, phụng sao lời chỉ dụ, sao lục phát giao công văn, coi giữ ấn tín, kiềm ký, long bài,... Năm Minh Mệnh thứ nhất (1820), vua cho hợp 4 cơ quan gồm Thị Thư viện, Thị Hàn viện, Nội Hàn viện và Thượng Bảo ty thành Văn thư phòng. Năm Minh Mệnh thứ 10 (1829) chuyển Văn thư phòng thành Nội các. Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên đệ nhị kỷ, quyển 63, mặt 24,25 ghi chép về việc vua Minh Mệnh cho đổi Văn thư phòng thành Nội các như sau:“Bắt đầu đặt Nội các. Trước đây vua từng bảo thị thần rằng: Văn thư phòng là chỗ then chốt,... Nay nghĩ Văn thư phòng tên gọi chưa thỏa nên đổi làm Nội các. Phàm tên quan và chức việc, nhất thiết sự nghi nên làm thế nào cho thoả đáng để có thể lưu về sau thi hành lâu dài mà không có tệ, các khanh nên bàn kỹ tâu lên... Vậy xin chức Nội các đặt 4 người quản lĩnh, lấy quan Tam, Tứ phẩm ở bộ, viện sung làm công việc và 28 người thuộc viên cũng lấy viện hàm sung vào, không nên trùm lên bằng tên Nội các”.
Viện Cơ mật là cơ quan tham mưu và là hội đồng tư vấn tối cao cho nhà vua, giúp vua hoạch định các chính sách quân cơ, nội an, bang giao và phát triển
kinh tế, dân sinh, đồng thời chịu trách nhiệm trước vua về tình hình an ninh chính trị trong nước. Đây cũng là cơ quan có trách nhiệm giám sát công việc của triều đình, bảo quản các tài liệu tối mật, quốc bảo và quốc cấm. Theo Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên đệ nhị kỷ, quyển 140, mặt khắc 10 thì vào năm Giáp Ngọ (1834) “Bắt đầu đặt Viện Cơ mật...Vua dụ Nội các:“Nhà nước chia đặt quan, những chức vụ then chốt trọng yếu đều đầy đủ. Bộ, Viện và Nội các cũng đều đã có chế độ chức phận rõ ràng, ai nấy đều phải giữ đúng nhiệm vụ. Đến như việc quân, việc nước là những việc lớn lao, khi lâm sự, ta truyền bảo tận mặt, Bộ và Nội các vâng dụ chỉ, nêu phiếu làm theo, từ trước đến giờ cũng đã đều được ổn thoả đẹp đẽ cả. Nhưng nghĩ: Còn những việc quân, việc nước trọng yếu, cơ mật và lớn lao, cũng cần phải phỏng theo như Khu mật viện của nhà Tống và Quân cơ xứ của nhà Thanh, châm chước mà làm, để riêng làm một sở. Công việc có chuyên trách, thì về chế độ quyền hạn và chức phận càng được chu đáo hơn. Vậy nay chuẩn cho đặt ra Viện Cơ mật. Khi có việc nước, việc quân trọng đại, sẽ đặc cách xuống dụ chọn người sung làm Cơ mật đại thần, vâng theo phiếu ghi mà thi hành để tỏ rõ sự thận trọng. Còn công việc nên làm như thế nào, sai đình thần hội bàn, tâu rõ từng điều, chờ Chỉ quyết định”.
Về cơ cấu tổ chức, đứng đầu cơ quan này có 4 vị đại thần do vua đặc chỉ từ đội ngũ quan văn, võ có hàm từ Tứ phẩm trở lên(73). Viện Cơ mật có 2 ban: Nam Chương kinh phụ trách những công việc từ Quảng Bình trở vào Nam. Bắc Chương kinh phụ trách các công việc liên quan từ Hà Tĩnh trở ra phía Bắc.
Lục bộ: Nguồn gốc của Lục bộ có từ thời Lê Thánh Tông, đến triều Gia Long, Lục bộ được tổ chức khá hoàn chỉnh, tuy nhiên đến thời Minh Mệnh các chức danh, phẩm trật mới được kiện toàn ổn định. Lục bộ gồm bộ Lại, bộ Lễ, bộ Hộ, bộ Binh, bộ Hình, bộ Công, đứng đầu các bộ là quan Thượng thư. Đây là 6 cơ quan hành pháp điều hành việc hành chính trên toàn quốc cùng chịu sự giám sát Đô Sát viện. Chức năng, nhiệm vụ của các Bộ được quy định như sau:
- Bộ Lại: Là Bộ giữ việc quan tước, phong tước, ân ban thuyên chuyển, lựa chọn, xét công, bãi truất và thăng thưởng, bổ sung quan lại, cung cấp người cho các nha môn. Đứng đầu bộ Lại là Lại bộ Thượng thư. Mộc bản Sách Đại Nam thực lục chính biên đệ nhị kỷ, quyển 114, mặt khắc 1,2 chép như sau: “Phàm những cách thức về cất nhắc bổ dụng các quan văn, ban cho gia cấp kỷ lục, khen thưởng, phép khảo sát tài năng hơn kém, điển lệ về phong tước, tập ấm phong tặng và làm tờ cáo sắc chiếu mệnh, để tỏ lời nói của nhà vua, làm sổ biên tên các quan để biết rõ số ngạch các quan lại, những việc đó đều thuộc về bộ Lại cả”.
- Bộ Lễ (thời Duy Tân được thay thế bằng bộ Học để cai quản việc học hành, thi cử): Có chức năng về việc lễ nghi, tế tự, khánh tiết, trường học, thi cử, chương tấu, biểu văn, sứ thần cống nạp, các quan chầu mừng, bói toán, tăng lục, đạo lục, áo mũ, ấn tín, phù hiệu, nhã nhạc,... Năm Quý Tỵ (1833), vua Minh Mệnh quy định về công việc của Bộ Lễ gồm:“Phàm những nghi lễ về triều hội, khánh hạ điển lễ, tế tự, tấn tôn, phong tước, những lễ đi kinh lý các địa phương và cử người làm tướng, những việc giao thiệp với lân bang, yên ủi những người ở xa và vỗ về nước nhỏ, những quy tắc về trường học, thi cử, những việc thưởng cho người sống lâu, người tiết nghĩa, những việc phong sắc cho bách thần, ban tên thuỵ cho các quan. Những sự đó đều thuộc vào bộ Lễ cả. Thái thường tự, Quang lộc tự, Hồng lô tự và Văn miếu tự thừa cũng đều thuộc vào bộ Lễ”, Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên đệ nhị kỷ, quyển 114, mặt khắc 2.
- Bộ Hộ: Có chức năng về điền thổ, nhân khẩu, kho tàng, thuế khóa, tiền thóc, định giá lương thực trong nước, bình chuẩn việc phát ra thu vào để điều hòa nguồn của cải của đất nước. Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên đệ nhị kỷ, quyển 114, mặt khắc 2 chép về những quy định của bộ Lễ như sau:“Phàm những việc đinh điền cống, phú, những phép lưu thông tiền tệ, vàng bạc, những của chứa trong kho tàng, những giá vật hoá đắt hay rẻ, những việc thu vào phát ra, chuẩn y hay bác bỏ những sự đó đều thuộc vào bộ Hộ cả. Và những kho tàng trong nội cung hay trong kinh thành đều lệ thuộc vào bộ Hộ”.
- Bộ Binh: Chuyên trách về việc binh, khí giới, giữ việc biên giới, nơi hiểm yếu, việc khẩn cấp, tuyển dụng các chức võ quan trong ngạch, khảo duyệt vũ khí, quân lương... Cụ thể về chức năng của bộ Binh được quy định như sau:“Phàm những việc thuyên bổ các võ quan, chọn lọc và điểm duyệt các quân sĩ, gọi ra và điều khiển các quân lính đi trận hay đi thú, tuyển mộ dân đinh làm lính, khảo xét người có công, có tội, làm sổ sách trong ngạch quan võ, những việc đó đều thuộc vào bộ Binh cả. Bộ Binh lại còn quản đốc cả Thái bộc tự. Sở Bưu chính và 2 kho súng ống và thuốc súng, cũng đều thuộc vào bộ Binh”, Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên đệ nhị kỷ, quyển 114, mặt khắc 2.
- Bộ Hình: Là Bộ chuyên trách về xét xử, hình phạt, án tù, ngục tụng, giúp nhà vua chế định, chấn chỉnh các vấn đề về hình luật,... chức năng, nhiệm vụ của bộ Hình được ghi chép như sau:“Phàm những chính lệnh về pháp luật, những thể lệ về tra xét, tâu phán đoán xét lại những án tội nặng, tội còn ngờ, thẩm xét những kẻ bị giam cầm trong nhà tù, nhà ngục, những việc đó đều thuộc vào bộ Hình cả. Bộ Hình hợp với Đô sát viện và Đại lý tự, gọi là Tam pháp ty”, Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên đệ nhị kỷ, quyển 114, mặt khắc 2.
- Bộ Công: Chuyên trách việc xây dựng, tu sửa cung điện, lăng tẩm, thành hào, đồn lũy, đê điều, cầu cống, đường sá, lo việc thợ thuyền, sản xuất vật dụng phục vụ trong hoàng cung và quản lý việc sản xuất hàng hóa ngoài xã hội. Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên đệ nhị kỷ, quyển 114, mặt khắc 2 chép:“Phàm những cuộc sửa sang mọi việc thổ mộc, đắp thành, đào hào, đóng các thuyền bè, thu phát các tài liệu, ra mẫu thức cho các ngành thợ. Những việc đó đều thuộc vào bộ Công cả. Ty Tiết thận trong Nội vụ phủ, ty Chế tạo của Vũ khố, ty Doanh thiện của Mộc thương, cũng đều thuộc vào bộ Công”.
Ngoài ra, Lục tự cũng được thiết lập để thừa hành các nhiệm vụ do Lục bộ giao về các vấn đề: văn hóa, giáo dục, thi cử, luật pháp, tế tự,... gồm: Đại lý tự, Quang lộc tự, Thái bộc tự, Hồng lô tự, Thượng bảo tự, Thái thường tự.
Để tăng cường công tác cải cách hành chính, nhằm thiết lập một bộ máy giám sát đảm bảo sự vận hành thông suốt của các cơ quan đầu triều và địa phương,
vua Minh Mệnh đã chính thức cho thành lập Viện Đô sát. Đây là cơ quan có chức năng giám sát các cơ quan hành chính từ trung ương đến địa phương, với đầy đủ quy chế giám sát chặt chẽ mà không phụ thuộc vào bất kỳ cơ quan nào trong hoạt động giám sát của mình. Sách Đại Nam thực lục chính biên đệ nhị kỷ, quyển 83, mặt khắc 3 đã chép về việc bắt đầu thành lập Viện Đô sát như sau: “Bắt đầu đặt
viện Đô sát. Ở viện đặt chức tả, hữu Đô ngự sử, ngang với Thượng thư Lục bộ, tả hữu Phó đô ngự sử ngang với Tham tri Lục bộ. Những thuộc viên trong viện như Lục khoa Cấp sự trung và Thập lục đạo, Giám sát ngự sử, trật đều Chánh ngũ phẩm lục sự một người; trật Chánh thất phẩm, Thư lại Chánh bát, cửu phẩm đều 4 người, Thư lại vị nhập lưu 20 người”.
Ngoài các cơ quan đầu triều, vua Minh Mệnh còn cho lập các phủ, tự, viện, giám, ty, cục... Đây là các cơ quan phụ trách một hoặc một số công việc chuyên môn nhất định thuộc về lĩnh vực hành pháp, tư pháp và giám sát có thể kể đến bao gồm: Tôn Nhân phủ, Nội vụ phủ, Thị vệ xứ, ty Cẩn tín, Thương trường, Võ khố, Mộc thương, Tào chính ty, Bưu chính ty, Thông chính sứ ty, Quốc tử giám, Khâm thiên giám, Quốc sử quán, Tập hiền viện.