1. Triều vua Gia Long
Về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương, vua Gia Long đã chia cả nước thành các khu vực gồm: Kinh đô gọi là dinh Quảng Đức; ở phía Bắc vua Gia Long cho hợp nhất 11 trấn thành một Tổng trấn lấy tên gọi là Tổng trấn Bắc Thành. Trong đó, 5 nội trấn là Hải Dương, Kinh Bắc, Sơn Nam thượng, Sơn Nam Hạ, Sơn Tây và 6 ngoại trấn là Cao Bằng, Lạng Sơn, Hưng Hóa, Quảng Yên, Thái Nguyên và Tuyên Quang. Đứng đầu Tổng trấn là một vị Tổng trấn. Giúp việc cho Tổng trấn có Hiệp Tổng trấn, Tham hiệp và 3 tào thuộc bộ Hộ, bộ Binh và bộ Hình. Nguyễn Văn Thành được xem là vị Tổng trấn đầu tiên của Bắc Thành(74).
Ở phía Nam, vua Gia Long cho gộp 5 trấn là Phiên An, Biên Hòa, Vĩnh Thanh, Vĩnh Tường và Hà Tiên gọi là Gia Định trấn, đến năm 1808 đổi là Gia
Định thành. Về cơ cấu quan lại ở Gia Định Thành, cũng giống như Tổng trấn Bắc Thành. Tổng trấn đầu tiên của Gia Định thành là Nguyễn Văn Nhân(75).
Các địa phương còn lại từ Bình Thuận đến Thanh Hóa được chia làm bảy trấn là Bình Thuận, Bình Khương, Phú Yên, Bình Định, Quảng Ngãi, Nghệ An, Thanh Hóa. Kinh đô ngoài việc quản lý dinh Quảng Đức còn quản lý ba doanh là Quảng Trị, Quảng Bình và Quảng Nam(76).
Dưới dinh, trấn là các đơn vị hành chính cấp phủ, huyện, châu. Đứng đầu phủ, huyện và châu là chức Tri phủ, Tri huyện và Tri châu. Dưới huyện là cấp tổng. Đứng đầu mỗi tổng là chức quan Cai tổng. Đứng đầu xã có Lý trưởng và Phó lý phụ trách.
2. Triều vua Minh Mệnh
Đến thời vua Minh Mệnh, để nhất thể hóa các đơn vị hành chính trong cả nước, vị vua thứ hai của triều Nguyễn đã cho thực hiện cuộc cải cách hành chính với quy mô lớn, cho đổi các dinh, trấn thành tỉnh. Đơn vị hành chính cấp tỉnh lần đầu tiên xuất hiện ở nước ta.
Cuộc cải cách này được chia thành hai đợt. Đợt đầu tiên được thực hiện vào năm Tân Mão (1831), vua Minh Mệnh đã cho bãi bỏ tổ chức hành chính ở Bắc thành, chia các trấn từ Quảng Trị trở ra Bắc, thành 18 tỉnh bao gồm: Quảng Bình, Quảng Trị, Nghệ An, Hà Tĩnh, Thanh Hóa, Hà Nội, Ninh Bình, Nam Định, Hưng Yên, Hải Dương, Quảng Yên, Sơn Tây, Hưng Hóa, Tuyên Quang, Bắc Ninh, Thái Nguyên, Lạng Sơn và Cao Bằng(77). Đợt thứ hai, thực hiện vào năm Nhâm Thìn (1832), vua Minh Mệnh tiếp tục cho bãi bỏ Gia Định thành và chia các trấn, doanh còn lại từ Quảng Nam trở vào Nam, bao gồm 12 tỉnh là Quảng Nam, Quảng Nghĩa, Bình Định, Phú Yên, Bình Thuận, Khánh Hòa, Phiên An, Biên Hòa, Vĩnh Long, Định Tường, An Giang và Hà Tiên. Như vậy, sau hai đợt thực hiện việc cải cách,
75Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên, đệ nhất kỷ, quyển 36, mặt khắc 11
76Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên, đệ nhất kỷ, quyển 36, mặt khắc 1
cả nước có 31 tỉnh (kể cả phủ Thừa Thiên) chịu sự quản lý trực tiếp của chính quyền trung ương(78).
Năm 1834, vua Minh Mệnh chia cả nước thành 3 kỳ gồm Bắc kỳ, Trung kỳ và Nam kỳ. Trong đó, Bắc kỳ bao gồm 13 tỉnh là: Cao Bằng, Lạng Sơn, Hưng Hoá, Thái Nguyên, Tuyên Quang, Sơn Tây, Quảng Yên, Bắc Ninh, Hải Dương, Hưng Yên, Hà Nội, Nam Định và Ninh Bình. Trung kỳ gồm 1 phủ Thừa Thiên đặt làm Kinh đô và 11 tỉnh là: Thanh Hoá, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Khánh Hoà, Bình Thuận. Nam kỳ gồm có 6 tỉnh còn gọi là “Nam kỳ lục tỉnh” là: Phiên An, Biên Hoà, An Giang, Vĩnh Long, Định Tường và Hà Tiên. Và để tiện cho việc quản lý vua Minh Mệnh cho gộp 2 hoặc 3 tỉnh làm một hạt và thiết đặt các chức quan coi giữ. Trong đó các hạt bao gồm:
- Sơn - Hưng - Tuyên (Sơn Tây - Hưng Hoá - Tuyên Quang); - Lạng - Bình (Lạng Sơn - Cao Bằng)
- Ninh - Thái (Bắc Ninh - Thái Nguyên); - Hải - Yên (Hải Dương - Quảng Yên); - Định - Yên (Nam Định - Hưng Yên); - Hà - Ninh (Hà Nội - Ninh Bình); - An - Tĩnh (Nghệ An - Hà Tĩnh); - Bình - Trị (Quảng Bình - Quảng Trị); - Nam - Ngãi (Quảng Nam - Quảng Ngãi); - Bình - Phú (Bình Định - Phú Yên);
- Thuận - Khánh (Bình Thuận - Khánh Hoà); - Định - Biên (Gia Định - Biên Hoà);
- Long - Tường (Vĩnh Long - Định Tường); - An - Hà (An Giang - Hà Tiên).
Trong số các tỉnh được chia đặt, riêng Thanh Hóa là tỉnh lớn nên không gộp với các tỉnh khác. Để quản lý toàn hạt và chuyên trách công việc của từng tỉnh,
vua Minh Mệnh cho đặt chức quan Tổng đốc và Tuần phủ. Chức Tổng đốc đứng đầu một tỉnh lớn hoặc kiêm nhiệm thêm một tỉnh nhỏ, còn chức Tuần phủ chuyên trách công việc của một tỉnh nhỏ(79).
Ở cấp Phủ vì là cấp trung gian giữa tỉnh và huyện, nên Phủ có thể quản lý một hoặc một số huyện, tùy theo vị trí, diện tích và tầm quan trọng của mỗi phủ mà chia thành các loại gồm: Tối yếu khuyết (địa điểm rất quan trọng, xung yếu, có nhiều công việc nặng nề), yếu khuyết (địa điểm khá trọng yếu, công việc khá nặng), trung khuyết (địa điểm trọng yếu vừa, công việc cũng vừa, không nặng quá không nhẹ quá) và giản khuyết (địa điểm không quan trọng mấy, công việc có ít và giản đơn). Đứng đầu mỗi Phủ đặt 1 viên Tri phủ, phủ lớn hoặc quan trọng có thể thêm một viên Đồng Tri phủ. Ngoài ra, có các thuộc viên gồm Lại mục, Bang tá làm Thừa phái để giúp việc(80).
Ở cấp Huyện: Cũng giống như Phủ chia thành các loại Tối yếu khuyết, Yếu khuyết, Trung khuyết và Giản khuyết. Đứng đầu huyện có Tri huyện. Đối với những huyện lớn đông dân cư hoặc những nơi xung yếu quan trọng, ngoài Tri huyện có thêm một Huyện thừa phụ trách, bộ máy giúp việc gồm có các Cai hợp, Thủ hợp, Lại mục(81).
Ở cấp Tổng là đơn vị trung gian giữa huyện và xã. Tổng có thể quản lý vài làng hoặc xã. Mỗi Tổng đặt một Cai tổng (hay Chánh tổng) phụ trách, ngoài ra có một hoặc hai Phó tổng đều do Hội đồng kỳ dịch của các làng cử ra để quản lý thuế khoá, đê điều và trị an trong Tổng(82).
Ở cấp Xã (thôn): Là đơn vị hành chính nhỏ nhất, đặt chức Xã trưởng hay Lý trưởng đứng đầu, một số xã có thể có thôn bên trong do một Thôn trưởng phụ trách. Tuỳ nơi có thể đặt thành ấp, giáp hay trại, đứng đầu có Ấp trưởng, Giáp trưởng hoặc Cai trại để trông nom công việc trong địa hạt mình quản lý(83).
79Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên ,đệ nhị kỷ, quyển 76, mặt khắc 17, 18
80Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên, đệ nhị kỷ, quyển 64, mặt khắc 11
81Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên, đệ nhị kỷ, quyển 87, mặt khắc 16, 17, 18
82Mộc bản sách Đại Nam thực lục chính biên, đệ nhị kỷ, quyển 85, mặt khắc 10
Có thể nói, hệ thống bộ máy chính quyền từ trung ương đến địa phương dưới triều vua Minh Mệnh đã được củng cố chặt chẽ và ngày càng hoàn thiện hơn, đặc biệt là sau cuộc cải cách vào năm 1831 và 1832. Bộ máy hành chính này đã tạo ra mối liên kết chặt chẽ, có sự tăng cường quản lý, giám sát đối với từng địa phương, thúc đẩy chính quyền các cấp hoạt động có hiệu quả.