- Khoảng trống về thực tiễn cần tiếp tục nghiên cứu
K t K
3.3.2. Những hạn chế trong quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam
cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam
Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, công tác QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN tại tỉnh Hà Nam vẫn còn những hạn chế như sau:
Một là, việc ban hành và tổ thực thi các chính sách pháp luật cịn nhiều bất cập, có lúc chưa kịp thời
Việc ban hành và thực thi các văn bản quy định về ĐTXD vẫn còn một số bất cập, cần phải điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp với các quy định hiện hành. Ví dụ như Luật Xây dựng và các Nghị định hướng dẫn đã quy định
phân cấp, giao quyền thẩm định, phê duyệt thiết kế bản vẽ thi cơng và dự tốn, thẩm định hồ sơ mời thầu, kết quả đấu thầu các dự án ĐTXD cho chủ đầu tư, tuy nhiên UBND tỉnh ban hành quyết định 661/2010/QĐ-UBND ngày 30/6/2010 “Về việc phân cấp thẩm định dự án, thiết kế xây dựng và dự tốn xây dựng cơng trình đầu tư trên địa bàn tỉnh Hà Nam” vẫn chưa phân cấp cho chủ đầu tư mà giao cho các Sở chuyên ngành thực hiện. Văn bản số 901/SXD- GĐ ngày 05/8/2013 của Sở Xây dựng về việc điều chỉnh tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng cơng trình theo mức lương tối thiểu vùng trên địa bàn tỉnh Hà Nam có những nội dung khơng rõ ràng, không đúng theo quy định của Luật Đấu thầu 2005; Nghị định số 99/2007/NĐ-CP ngày 13/6/2007 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng; Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07/5/2010 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động ĐTXD; Thông tư số 08/2010/TT-BXD ngày 29/7/2010 của Bộ Xây dựng hướng dẫn phương pháp điều chỉnh giá hợp đồng xây dựng... dẫn đến quá trình thực hiện các dự án ĐTXD chủ đầu tư đã trình UBND tỉnh phê duyệt nhiều gói thầu ký kết theo hình thức hợp đồng trọn gói nhưng lại được điều chỉnh đơn giá đối với các khối lượng công việc trong hợp đồng đã ký làm tăng chi phí xây dựng cơng trình, gây thất thốt NSNN.
Việc tun truyền, phổ biến, qn triệt và triển khai thực hiện các quy định về chính sách, pháp luật liên quan đến ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN chưa được quan tâm đúng mức, thường xuyên, liên tục mà chỉ tổ chức phổ biến thời gian đầu khi các chính sách, pháp luật được ban hành dẫn đến hiệu lực, hiệu quả quản lý chưa cao dẫn đến các chủ thể tham gia vào hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN còn gặp nhiều lúng túng, sai sót, sai phạm trong q trình thực hiện. Mặt khác, các cá nhân, tổ chức tham gia vào hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN đơi khi cịn coi nhẹ việc tham gia các buổi phổ biến, đào tạo, tập huấn chế độ chính sách, pháp luật có liên quan.
Kết quả điều tra xã hội học của tác giả cho thấy, có 58/76 (76,3%) ý kiến cho rằng cơ chế chính sách pháp luật về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN còn nhiều bất cập; có 55/76 (72,4%) ý kiến cho rằng cơ chế chính sách pháp luật về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN cịn thiếu thực tiễn (Phụ lục 1).
Hai là, công tác quy hoạch phát triển hệ thống KCHTGTĐB tại tỉnh Hà Nam vẫn còn hạn chế, bất cập, thiếu tính thực tiễn
Chất lượng các đồ án quy hoạch chưa cao, quy hoạch chưa thực sự đi trước một bước dẫn đến một số dự án ĐTXD KCHTGTĐB lớn, quan trọng trên địa bàn tỉnh Hà Nam khi quyết định chủ trương đầu tư không theo quy hoạch. Do đó, khơng ít dự án khi triển khai thực hiện ĐTXD chưa có quy hoạch tổng thể được duyệt dẫn đến phải điều chỉnh nhiều lần gây lãng phí, hiệu quả đầu tư không cao. Chiến lượng quy hoạch tổng thể chưa phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, hậu quả là một số tuyến đường ĐTXD xong rất ít người và phương tiện giao thơng lưu thơng trên tuyến đường này, gây lãng phí nguồn lực.
Cơng tác quản lý quy hoạch chưa được quan tâm đúng mức. Các quy hoạch phát triển GTVT của tỉnh và của Trung ương không thống nhất. Sự phối hợp giữa các Sở, ngành, UBND huyện, thành phố trong công tác quản lý quy hoạch chưa tốt, một số quy hoạch chưa được phổ biến rộng rãi đến các địa phương và lấy ý kiến địa phương, dẫn đến có dự án thực hiện khơng phù hợp với quy hoạch và phải điều chỉnh; có dự án trong q trình thực hiện rất khó khăn trong cơng tác đền bù, giải phóng mặt bằng do người dân lấn chiếm hoạch xây dựng các cơng trình trong phạm vi quy hoạch… làm cho dự án chậm tiến độ và điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư.
Cơng tác thẩm định quy hoạch có đồ án chưa đảm bảo chất lượng dẫn đến một số dự án phải di chuyển địa điểm đầu tư hoặc di dời các cơng trình khơng nằm trong phạm vi thực hiện theo quy hoạch gây chậm tiến độ thực hiện dự án, tăng vốn đầu tư. Có đồ án quy hoạch cịn thực hiện theo ý chí cá
nhân, muốn lợi dụng quy hoạch để làm lợi cho mình, do đó trong q trình thực hiện gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc.
Chưa có báo cáo kết quả kiểm tra việc thực hiện quy hoạch phát triển hệ thống KCHTGTĐB trong từng năm hoặc đột xuất theo quy định của Chính phủ; báo cáo đánh giá kết quả việc thực hiện quy hoạch; xác định những hạn chế, thiếu sót trong việc lập quy hoạch; xác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong việc tổ chức thực hiện quy hoạch.
Kết quả điều tra xã hội học của tác giả cho thấy, có 57/76 (75,0%) ý kiến cho rằng chất lượng các đồ án quy hoạch chưa cao; có 52/76 (68,4%) ý kiến cho rằng công tác thẩm định quy hoạch cịn nhiều sai sót và 54/76 (71,1%) ý kiến đồng ý với nhận định cơng tác quản lý thực hiện quy hoạch cịn hạn chế (Phụ lục 1).
Ba là, công tác lập kế hoạch ĐTXD KCHTGTĐB chưa đảm bảo tiến độ, tính khả thi và hiệu quả còn hạn chế
Trong giai đoạn vừa qua, việc bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm cho các dự án ĐTXD KCHTGTĐB không theo sát các mục tiêu định hướng của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của kế hoạch 5 năm, hoặc không theo sát tiến độ đầu tư các dự án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đây là nguyên nhân chính gây nên hậu quả nặng nề và gián tiếp làm thất thốt, lãng phí vốn đầu tư sau này, do khi dự án ĐTXD KCHTGTĐB hoàn thành đưa vào khai thác, sử dụng sẽ không đồng bộ với các kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội khác của tỉnh.
Việc bố trí vốn, tổng hợp giao kế hoạch vốn ĐTXD chưa tuân thủ các quy định của pháp luật như: bố trí vốn dàn trải, kéo dài; khơng bố trí đủ vốn để thanh tốn dứt điểm các dự án hoàn thành và các dự án dự kiến hồn thành; bố trí vốn cho nhiều dự án chưa đủ điều kiện; phê duyệt và thực hiện đầu tư nhiều dự án vượt khả năng cân đối vốn, phê duyệt dự án chưa xác định rõ kế hoạch vốn để thực hiện, không quy định cụ thể thời gian thực hiện theo quy định, dẫn đến một số dự án ĐTXD KCHTGTĐB được phê duyệt những khơng bố trí được vốn hoặc kế hoạch vốn bố trí khơng đủ để hồn thành cơng trình.
Kế hoạch vốn khơng đồng bộ, vẫn cịn hiện tượng “xin - cho”, nên nhiều tuyến đường vừa làm xong đã đào lên lấp xuống để lắp đặt các hệ thống cơng trình ngầm, bố trí vốn hàng năm cịn mang nặng tính bao cấp bình qn. Điều này có thể thấy rõ nhất trong bố trí vốn đối với các dự án ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. Việc bố trí kế hoạch vốn không sát đối với các dự án, đồng thời khơng kiểm tra tình hình, tiến độ cũng như tính cấp thiết trên thực tế để bố trí kế hoạch vốn hàng năm nên không phát huy hiệu quả trong ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. Nhiều dự án, cơng trình cần vốn đế hồn thành dứt điểm thì khơng được bổ trí vốn, hoặc bố trí vốn ít, cịn có nhiều dự án khác chưa xong các bước về thủ tục đầu tư đã được bố trí vốn. Đây là một trong những nội dung hạn chế, tồn tại nhất hiện nay trong công tác kế hoạch ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN.
Kết quả điều tra xã hội học của tác giả cho thấy, có 51/76 (67,1%) ý kiến đồng ý cho rằng công tác lập kế hoạch ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN chưa phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh; có 55/76 (72,4%) ý kiến cho rằng công tác lập kế hoạch chưa tuân thủ đầy đủ các bước theo quy định, hướng dẫn của các Bộ, ngành Trung ương và tiến độ, chất lượng công tác lập kế hoạch chưa được đảm bảo với 48/76 (63,2%) ý kiến đồng ý (Phụ lục 1).
Bốn là, năng lực đội ngũ cán bộ quản lý về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN chưa đáp ứng yêu cầu
Có thể nói, những yếu kém của QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN suy đến cùng là sự yếu kém của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực ĐTXD KCHTGTĐB.
Năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ làm cơng tác quản lý ĐTXD và sử dụng vốn đầu tư từ NSNN còn hạn chế, chưa đáp ứng nhu cầu nhiệm vụ theo phân cấp. Việc phối hợp trong quá trình quản lý về ĐTXD KCHTGTĐB giữa các cơ quan chức năng chưa thường xuyên, liên tục, thiếu chặt chẽ dẫn đến hiệu quả đầu tư một số dự án chưa cao, còn xảy ra vi phạm trong q trình quản lý ĐTXD, có dự án gây thất thốt, lãng phí nguồn lực đầu tư.
Năng lực đội ngũ lãnh đạo quản lý, công chức trong cơ quan QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN ở một số cơ quan, vị trí... cịn bất cập cả về số lượng và chất lượng, cơ cấu không đảm bảo dẫn đến những sai phạm trong quá trình thực thi nhiệm vụ theo chức năng. Bên cạnh đó phẩm chất đạo đức cịn yếu kém, lợi dụng những sơ hở trong cơ chế chính sách, lợi dụng chức quyền, vị trí cơng tác để tham nhũng, làm thất thoát, lãng phí vốn ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN.
Ban QLDA đóng vai trị như là Chủ đầu tư hơn là một cơ quan quản lý điều hành dự án. Giám đốc điều hành dự án chưa thể hiện được vai trò là người quản lý, điều phối các bộ phận, hoạt động khác nhau của dự án đế đảm bảo dự án đạt được các mục tiêu và thỏa mãn các yêu cầu về thời gian, chi phí; chưa thường xuyên kiểm tra, kiểm soát việc thực hiện dự án về tiến độ, tài chính, chất lượng, quản lý sự thay đổi, giải quyết các xung đột, quản lý môi trường của dự án và quản lý rủi ro của dự án... mà chỉ thực hiện chức năng như một cơ quan kiểm tra, giám sát các Nhà thầu thực hiện dự án.
Năng lực quản lý điều hành của Ban QLDA còn hạn chế, lãnh đạo một số Ban QLDA chưa nêu cao tinh thần trách nhiệm với nhiệm vụ được giao, còn ỷ vào sự chỉ đạo và xứ lý, giải quyết của cơ quan nhà nước và chủ đầu tư.
Sự thiếu sót của các cơ quan quản lý Nhà nước trong các khâu thẩm định, trình duyệt, phê duyệt hồ sơ thiết kế bản vẽ thi cơng và tổng dự tốn thể hiện qua việc xử lý cịn chậm và có những sai sót, sơ hở trong nhiều trường hợp mặc dù đã giao cho tư vấn độc lập thực hiện nhưng vẫn mang tính hình thức, chưa có độ tin cậy cao. Việc xem xét các tài liệu tham khảo, điều tra chưa được quan tâm đúng mức, dẫn đến phát sinh khối lượng do những sai khác về số liệu đo đạc, điều tra trong đồ án thiết kế và thực tế hiện trường.
Kết quả điều tra xã hội học của tác giả luận án cho thấy, về năng lực đội ngũ cán bộ quản lý về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN có 53/76 (69,7%) ý kiến đánh giá năng lực, trình độ chun mơn chưa đáp ứng nhu cầu nhiệm vụ;
56/76 (73,7%) ý kiến đánh giá cán bộ làm công tác QLNN về ĐTXD chưa được tuyển dụng chặt chẽ, bài bản (Phụ lục 1).
Năm là, công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN chưa được quan tâm đúng mức
Mặc dù Hà Nam đã coi trọng công tác kiểm tra, thanh tra hoạt động ĐTXD nói chung và hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN nói riêng, nhưng chất lượng một số cuộc thanh tra, kiểm tra còn thấp, biện pháp xử lý một số trường hợp chưa dứt điểm, đơn vị chủ quản còn xử lý chưa kiên quyết và nghiêm minh nên tính răn đe chưa cao. Ngồi ra, tỉnh chưa xử lý trách nhiệm đối với thủ trưởng cơ quan, đơn vị để xảy ra sai phạm, tham nhũng, thất thốt, lãng phí mà khơng tự mình phát hiện để xử lý.
Thời gian qua nhiều văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành nhưng chưa đồng bộ, còn nhiều nội dung chưa rõ và bất cập nên rất khó khăn trong q trình thực hiện. Tỉnh chưa chủ động ban hành văn bản quy định tạm thời nhằm tháo gỡ vướng mắc, nên gây gián đoạn, làm chậm tiến độ triển khai; chưa có văn bản quy định về sự phối hợp hành động giữa các cơ quan chức năng trong kiểm tra, thanh tra các cấp trong xử lý các vi phạm trong ĐTXD.
Năng lực và trách nhiệm của nhiều chủ đầu tư chưa cao, chưa quan tâm đến công tác cập nhật các văn bản của nhà nước quy định về quản lý đầu tư và xây dựng. Công tác kiểm tra, đánh giá, nghiệm thu hồ sơ thiết kế sơ sài nên không phát hiện được những sai phạm của các nhà thầu tư vấn. Nhiều khi chủ đầu tư bỏ qua công tác kiểm tra, đánh giá sự phù hợp về năng lực của các nhà thầu tư vấn xây dựng dẫn đến hồ sơ dự án kém chất lượng, hoặc có sự thơng đồng giữa nhà thầu tư vấn và nhà thầu xây lắp cơng trình gây thất thốt, lãng phí trong ĐTXD.
Hầu hết các Chủ đầu tư chưa thực hiện việc báo cáo giám sát, đánh giá dự án đầu tư theo quy định tại Điều 6, 7 của Nghị định 113 như: việc đánh giá ban đầu về công tác chuẩn bị, tổ chức, huy động các nguồn lực của dự án, bảo đảm thực hiện đúng mục tiêu, tiến độ được phê duyệt; đánh giá kết thúc dự án về kết quả thực hiện các mục tiêu của dự án, các nguồn lực đã huy động cho
dự án, các lợi ích dự án mang lại, các tác động của dự án, tính bền vững và các yếu tố bền vững của dự án.
Người quyết định đầu tư và các cơ quan QLNN về đầu tư chưa xây dựng kế hoạch hàng năm về đánh giá tác động, đánh giá đột xuất dự án đầu tư thuộc quyền quản lý của mình, phù hợp với quy mơ, tính chất của dự án.
Các Chủ đầu tư chưa thực hiện nghiêm túc việc báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư định kỳ theo quy định tại khoản 2, Điều 17, Nghị định 113 như: Gửi báo cáo tháng đến người có thẩm quyền quyết định đầu tư trước ngày mùng 5 của tháng tiếp theo; gửi báo cáo quý về giám sát, đánh giá dự án đầu tư đến các cơ quan đầu mối thực hiện giám sát, đánh giá đầu tư thuộc cơ quan chủ quản.
Kết quả điều tra xã hội học của tác giả luận án cho thấy, đánh giá về công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN có 56/76 (73,7%) ý kiến đồng ý với đánh giá nội dung thanh tra, kiểm tra còn trùng lắp giữa các cơ quan; có 60/76 (78,9%) ý kiến đồng ý với đánh giá cơng tác thanh tra, kiểm tra cịn mang tính hình thức (Hình 3.4).
Hình 3.4: Đánh giá cơng tác thanh tra, kiểm tra hoạt động đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước