- Nhỡn lại 5 năm sau mở rộng địa giới hành chớnh Hà Nội, tỏc giả Hữu Hiếu
2.1.3.2 Tổ chức hệ thống hành chớnh nhà nướ cở địa phương
Hệ thống hành chớnh nhà nước ở địa phương; trong các nghiên cứu về chính quyền địa ph-ơngcú những quan điểm tiếp cận chính. Quan điểm thứ nhất cho rằng các cơ quan ở địa ph-ơng là một dạng cơ quan quyền lựcmà không trực thuộc cấp hành chính ở trung -ơng. Theo quan điểm tiếp cận này, hành chính địa ph-ơng có nghĩa là ng-ời địa ph-ơng tự lo liệu công việc của địa ph-ơng. Chính quyền địa
ph-ơng bao gồm các nhà chức trách xuất thân tại địa phận nơi họ đang thi hành công vụ. Chính quyền trung -ơng trong tr-ờng hợp này công nhận tính tự quản của địa ph-ơng và giao cho họ quyền tự lo liệu các công việc của điạ ph-ơng mình.
Theo quan điểm khỏc, hành chính địa ph-ơng chỉ là một dạng tổ chức của nhà n-ớc tại địa ph-ơng và là bộ phận cấu thành của hệ thống nhà n-ớc nói chung. Theo quan điểm này, cú thể giải thớchtại sao trong nền hành chính nhà n-ớc lại cần có hệ thống hành chính địa ph-ơng. Đó là, tr-ớc hết, trong thực tế, các nhà chức trách hành chính trung -ơng không thể nào trực tiếp chỉ huy trọn vẹn tất cả các cơ quan nhà n-ớc trên phạm vi toàn lãnh thổ đ-ợc, vì thế, cần có đại diện của chính quyền trung -ơng ở tại địa bàn lãnh thổ đó.
Mỗi một địa ph-ơng đều có những đặc điểm riêng về vị trí địa lý, về kinh tế, xã hội, về truyền thống văn hoá, phong tục, tập quán v.v..., vì thế chính quyền trung -ơng không thể nào hiểu và thoả mãn đ-ợc đầy đủ các nhu cầu của từng địa ph-ơng đ-ợc. Để gần dân hơn, tìm hiểu và thoả mãn tốt nhu cầu của dân cũng nh- thực hiện tốt hơn chức năng quản lý nhà n-ớc, cần phải có chính quyền thay mặt nhà n-ớc ở địa ph-ơng.Theo quan điểm tiếp cận này, hành chính địa ph-ơng là cơ quan đại diện cho
nhà n-ớc ở địa ph-ơng.Chính quyền địa ph-ơng chính là các cơ quan nhà n-ớc đặt ở
địa ph-ơng để kiểm soát và chăm lo các công việc chung của quốc gia. Tại các địa ph-ơng, các cơ quan chính quyền này chủ yếu có chức năng thi hành mệnh lệnh của chính phủ trung -ơng, báo cáo kết quả công việc tại địa ph-ơng.
39
Như vậy, ta cú thể khỏi niệm hệ thống hành chớnh nhà nước ở địa phương là tập hợp cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước ở địa phương, được giao chức năng nhiệm vụ theo quy định của phỏp luật hoặc cơ quan cú thẩm quyền; cú quan hệ cấp trờn cấp dưới, quan hệ ngang, tạo thành một chỉnh thể thống nhất, thụng suốt để thực hiện quản lý nhà nước về đời sống kinh tế- xó hội theo đơn vị hành chớnh lónh thổ ở địa phương và trong phạm vi quốc gia.
Xuất phỏt từ những quan điểm khỏc nhau về chớnh quyền địa phương ở cỏc quốc gia khỏc nhau, nờn việc tổ chức hệ thống hành chớnh nhà nước ở địa phương cú sự khỏc nhau về số cấp hành chớnh, mối quan hệ cấp trờn, cấp dưới, hay quan hệ cựng cấp. Cỏch thức tổ chức và mối quan hệ trong cựng địa phương cũng cú sự khỏc nhau trong cựng quốc gia đối với những khu vực hay địa bàn khỏc nhau. Như ở Trung Quốc cú ba cấp: Tỉnh, huyện, xó, nhưng ở Thủ đụ Bắc Kinh chỉ cú cấp thành phố và cấp quận; hay ở Nhật Bản [16] cú cấp tỉnh và cấp cơ sở (cấp hạt), nhưng tỉnh khụng phải là cấp trờn của hạt chỉ là cấp trung gian; ở Singapo chỉ cú một cấp [39].
Tổ chức và tổ chức hệ thống hành chớnh nhà nước cần được phõn định và sử dụng thống nhất. Trước hết, “tổ chức” là danh từ, là từ dựng để chỉ một cơ quan, đơn vị cú cơ cấu, hoạt động và mục tiờu của cơ quan, đơn vị đú. Tổ chức theo nghĩa này là danh từ dựng để chỉ cỏc cơ quan của nhà nước, cơ quan của đảng, đơn vị kinh tế hay tổ chức xó hội, tổ chức quốc tế…
Trong trường hợp này “Tổ chức” với nghĩa là động từ, dựng để chỉ hành động, việc làm; theo nghĩa này “Tổ chức” được hiểu là việc sắp xếp, cỏch thức bố trớ con người trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thành cỏc bộ phận, cỏc nhúm người làm việc cựng với cỏc mối quan hệ trong cơ quan, đơn vị đú.
Trong thiết kế, tổ chức hệ thống cơ quan nhà nước núi chung và hệ thống hành chớnh núi riờng, điều quan trọng hàng đầu là vấn đề xỏc định chức năng của hệ thống, trờn cơ sở đú bố trớ, sắp xếp cỏc cơ quan trong hệ thống theo một cỏch khoa học, cú trật tự, cú thứ bậc, cần bao nhiờu hay bao nhiờu cấp là phự hợp, nhằm thực hiện những chức năng, nhiệm vụ nhất định phự hợp với vị trớ, cấp độ trong hệ thống và
40
phự hợp với thực tiễn; cú như vậy mới đảm bảo chức năng chung của cả hệ thống và thỳc đẩy hiệu quả quản lý của hệ thống.
Như vậy, theo tỏc giả, khỏi niệm tổ chức hệ thống hành chớnh nhà nước là cỏch thức bố trớ, sắp xếp cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước theo một hệ thống, với chức năng, nhiệm vụ của cỏc cơ quan tương ứng; cú mối quan hệ trờn, dưới, quan hệ ngang, quan hệ với bờn ngoài hệ thống theo những nguyờn tắc nhất định nhằm đảm bảo chức năng chung của cả hệ thống trong quản lý kinh tế, xó hội theo những mục tiờu chung.
Để cả hệ thống hành chớnh hoạt động cú kết quả, đũi hỏi mỗi cơ quan, bộ phận trong hệ thống cần cú một cơ cấu tổ chức hoàn chỉnh, chức năng, nhiệm vụ rừ ràng, vận hành đảm bảo cỏc mối quan hệ trong và ngoài hệ thống; cú sự phối hợp, kiểm soỏt cỏc hoạt động của từng cơ quan riờng biệt, để tạo thành một tổng lực hướng theo mục tiờu nhất định của hệ thống, cú như vậy hệ thống mới được vận hành hiệu quả, đảm bảo chức năng chung.
Với khỏi niệm về tổ chức hệ thống hành chớnh nhà nước như trờn và nội dung đó phõn tớch ở mục 2.1.2.2, hệ thống hành chớnh nhà nước bao gồm hệ thống hành chớnh nhà nước ở trung ương và ở địa phương. Do vậy, khỏi niệm về tổ chức hệ thống hành chớnh nhà nước ở địa phương được khỏi niệm như sau:
Tổ chức hệ thống hành chớnh nhà nước ở địa phương là cỏch thức bố trớ, sắp xếp cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước ở địa phương theo một hệ thống; với chức năng, nhiệm vụ của cỏc cơ quan tương ứng theo quy định của phỏp luật; cú mối quan hệ trờn, dưới, quan hệ ngang, quan hệ với bờn ngoài hệ thống nhằm đảm bảo chức năng chung của cả hệ thống trong quản lý nhà nước về kinh tế, xó hội ở địa phương; gúp phần đảm bảo tớnh thống nhất, thụng suốt của nền hành chớnh quốc gia.
Do tớnh chất, lịch sử phỏt triển của mỗi địa phương và mỗi quốc gia, việc tổ chức hệ thống hành chớnh nhà nước ở địa phương cú sự thay đổi, khỏc nhau giữa cỏc quốc gia, khỏc nhau qua cỏc thời kỳ trong cựng quốc gia. Hệ thống hành chớnh nhà nước ở địa phương cú thể được tổ chức nhiều cấp, hay một cấp; phự hợp với vai trũ, vị trớ, tớnh đặc thự, đặc biệt của địa phương. Tổ chức hệ thống hành chớnh cú thể cú sự
41
khỏc nhau giữa cỏc thành phố và cỏc tỉnh; trong nội bộ tỉnh, thành phố cũng cú sự phõn định giữa khu vực đụ thị và khu vực nụng thụn; cú như vậy mới khắc phục được những hạn chế, yếu kộm, đồng thời nõng cao hiệu quả quản lý của hệ thống hành