- Nhỡn lại 5 năm sau mở rộng địa giới hành chớnh Hà Nội, tỏc giả Hữu Hiếu
2.4.3 Phõn quyền, phõn cấp và ủy quyền trong hệ thống hành chớnh
2.4.4.1 Phõn quyền, phõn cấp và ủy quyền trong hệ thống hành chớnh
Về phõn quyền, đõy là vấn đề được hiểu và thực hiện theo nhiều cỏch thức khỏc
nhau phụ thuộc vào chớnh thể nhà nước của mỗi quốc gia; chẳng hạn đa số cỏc nước phỏt triển tổ chức nhà nước theo thuyết tam quyền phõn lập thỡ phõn quyền được hiểu là sự phõn chia quyền lực nhà nước cho cỏc cơ quan khỏc nhau như quyền lập phỏp, quyền hành phỏp và quyền tư phỏp. Phõn quyền cú thể cú cỏc hỡnh thức, giữa trung ương và địa phương hay cũn gọi là phõn quyền theo chiều dọc, là phõn quyền giữa trung ương và địa phương, giữa cỏc cấp chớnh quyền ở địa phương. Mỗi cấp cú nhiệm vụ, quyền hạn riờng của mỡnh, hạn chế việc can thiệp vào nhiệm vụ, quyền hạn của nhau, nhưng cấp trờn cú thể kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của phỏp luật.
Phõn quyền theo chiều dọc cũng cú nghĩa là sự phõn cụng trong mỗi loại cơ quan nhà nước khi cựng thực hiện một loại quyền lực. Chẳng hạn, thực hiện quyền hành phỏp cần cú sự phõn cụng giữa Chớnh phủ với chớnh quyền hoặc cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước ở cỏc địa phương; sự phõn cụng giữa cỏc cơ quan tư phỏp trong việc thực hiện quyền tư phỏp (giữa cụng an, viện kiểm sỏt, toà ỏn); sự phõn cụng giữa cỏc cơ quan toà ỏn với nhau về thẩm quyền xột xử, giải quyết cỏc vụ việc (giữa Toà ỏn nhõn dõn tối cao, toà ỏn nhõn dõn cấp tỉnh và toà ỏn nhõn dõn cấp huyện)... Như vậy, phõn quyền theo chiều dọc cũng thể hiện sự phõn cấp giữa trung ương và địa phương, giữa cơ quan nhà nước cấp trờn với cơ quan nhà nước cấp dưới và được thể chế bằng cỏc quy định của phỏp luật.
Phõn quyền cho chớnh quyền địa phương lần đầu tiờn được đưa vào Luật Tổ chức Chớnh quyền địa phương năm 2015, nội dung chủ yếu được quy định [47, Đ12]: Việc phõn quyền cho mỗi cấp chớnh quyền địa phương phải được quy định trong cỏc luật. Chớnh quyền địa phương tự chủ, tự chịu trỏch nhiệm trong việc thực hiện cỏc nhiệm vụ, quyền hạn được phõn quyền. Cơ quan nhà nước cấp trờn trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mỡnh cú trỏch nhiệm thanh tra, kiểm tra tớnh hợp hiến, hợp
68
phỏp trong việc thực hiện cỏc nhiệm vụ, quyền hạn được phõn quyền cho cỏc cấp chớnh quyền địa phương. Cỏc luật khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chớnh quyền địa phương, của cỏc cơ quan thuộc chớnh quyền địa phương phải bảo đảm cỏc nguyờn tắc quy định.
Như vậy, trong điều kiện Việt Nam “Phõn quyền” là sự phõn cụng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với chớnh quyền địa phương và giữa chớnh quyền địa phương cỏc cấp do luật định; để mỗi cấp chớnh quyền địa phương rừ về nhiệm vụ, quyền hạn. Cơ quan nhà nước ở trung ương và chớnh quyền địa phương cỏc cấp khụng can thiệp vào cụng việc của nhau; nhưng cơ quan nhà nước cấp trờn cú quyền kiểm tra, giỏm sỏt cơ quan nhà nước cấp dưới theo quy định của phỏp luật. Phõn quyền là xu hướng tất yếu ở cỏc nước cũng như ở Việt Nam hiện nay.
Về phõn cấp, cú nhiều quan niệm khỏc nhau xung quanh khỏi niệm “phõn
cấp”. Theo một số tỏc giả, phõn cấp chớnh là phõn quyền giữa trung ương và địa phương . Phõn cấp là phõn ra, chia thành cỏc cấp, cỏc hạng. Phõn cấp cú sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống cỏc cấp dưới để thực hiện cho sỏt dõn và sỏt tỡnh hỡnh thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trờn khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ. Việc phõn cấp phải gắn trỏch nhiệm với quyền hạn rừ ràng và bảo đảm tớnh thống nhất từ trung ương đến cơ sở và giữa cỏc cấp ở địa phương. Cú quan niệm khỏc cho rằng, phõn cấp cú thể theo hai hướng: một hướng nằm ngang là sự phõn chia căn cứ vào sự khỏc nhau của cỏc cụng việc của một cấp; hướng nằm dọc (thẳng đứng) là sự phõn chia theo cơ cấu thứ bậc giữa cỏc cấp khỏc nhau.
Dưới gúc độ ngụn ngữ, “cấp” được hiểu là loại hạng trong một hệ thống (xếp theo trỡnh độ cao thấp, trờn dưới). Từ đú, phõn cấp quản lý được cắt nghĩa là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho mỗi cấp. Như vậy, ở đõy cú hai nội dung cần lưu ý là chuyển giao thẩm quyền cho cấp dưới và xỏc định thẩm quyền của mỗi cấp trong đú.
Ở Việt Nam hiện nay, phõn cấp quản lý nhà nước được quan niệm là việc cơ quan nhà nước cấp trờn chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn do mỡnh nắm giữ cho cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cỏch thường xuyờn, liờn tục bằng
69
phương thức ban hành văn bản quy phạm phỏp luật hoặc bằng cỏc quyết định hành chớnh, đảm bảo thực hiện cỏc nội dung phõn cấp cho cấp dưới. Hiện nay, căn cứ vào cỏch phõn chia đơn vị hành chớnh lónh thổ mà ở Việt Nam hỡnh thành cỏc cấp: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xó. Phõn cấp quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phõn cấp giữa trung ương với chớnh quyền cấp tỉnh; đồng thời, cũn bao hàm cả phõn cấp giữa cỏc cấp chớnh quyền địa phương với nhau; nhằm phỏt huy tớnh năng động, sỏng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trỏch nhiệm của mỗi cấp chớnh quyền địa phương trong giải quyết cụng việc được nhanh chúng, thuận lợi, gúp phần nõng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý triển kinh tế, xó hội của từng địa phương và cả nước; đảm bảo tớnh thống nhất, thụng suốt của nền hành chớnh quốc gia.
Về ủy quyền, là hỡnh thức cơ quan hành chớnh nhà nước cấp trờn cú thể giao
cho cơ quan hành chớnh nhà nước cấp dưới một, hoặc một số nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của mỡnh bằng văn bản và trong thời gian nhất định. Trước đõy, hỡnh thức ủy quyền chủ yếu được thực hiện trong nội bộ cơ quan hành chớnh, như cấp trưởng ủy quyền cho cấp phú quản lý, điều hành cơ quan khi đi cụng tỏc, hoặc thực hiện nhiệm vụ nào đú của cấp trưởng. Ngày nay, cựng với phõn quyền, phõn cấp, ủy quyền được thực hiện phổ biến hơn và được quy định tại Luật Tổ chức chớnh quyền địa phương năm 2015 trờn một số nội dung chủ yếu sau [47, Đ14]:
Trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chớnh nhà nước cấp trờn cú thể ủy quyền bằng văn bản cho UBND cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khỏc thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mỡnh trong khoảng thời gian xỏc định kốm theo cỏc điều kiện cụ thể. Cơ quan hành chớnh nhà nước cấp trờn khi ủy quyền cho UBND cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khỏc phải bảo đảm cỏc nguồn lực và điều kiện cần thiết khỏc để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mỡnh ủy quyền; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó ủy quyền và chịu trỏch nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mỡnh đó ủy quyền. Cơ quan, tổ chức được ủy quyền phải thực hiện đỳng nội dung và chịu trỏch nhiệm trước cơ quan hành chớnh nhà nước cấp trờn về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mỡnh được ủy quyền.
70