I. Tổng quan về ngμnh lập pháp
4. Giỏm sỏt tối cao
Được thiết lập trờn cơ sở nguyờn tắc tập quyền xó hội chủ nghĩa, quyền giỏm sỏt của Quốc hội nhằm đảm bảo sự thống nhất của quyền lực nhà nước, và tớnh tối cao của Quốc hội. Người phõn cụng quyền lực phải cú quyền tối cao trong việc giỏm sỏt tối cao xem đối tượng được phõn cụng đó hành xử quyền lực cú đỳng ý chớ của người phõn cụng hay khụng. Với tư cỏch là một cơ quan phõn cụng quyền lực, Quốc hội phải cú quyền giỏm sỏt đối cao đối với những chủ thể đó nắm giữa những ngành quyền lực mà mỡnh đó phõn cụng bằng một bản hiến phỏp.
Quyền giỏm sỏt tối cao của Quốc hội được khẳng định trong Hiến phỏp. Gần đõy Quốc hội khoỏ IX, tại kỳ họp thứ 3 đó ban hành Luật về hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội cụ thể hoỏ quyền giỏm sỏt hiến định của Quốc hội.
Chủ thể giỏm sỏt
Tập thể cỏc đại biểu Quốc hội tại nghị truờng là chủ thể của quyền giỏm sỏt tối cao. Chỉ cú tập thể Quốc hội mới cú quyền giỏm sỏt tối cao. Cũn cỏc cấu trỳc của Quốc hội là những chủ thể của quyền giỏm sỏt nhưng khụng phải là quyền giỏm sỏt tối cao. Luật về hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội quy định: “ Quốc hội thực hiện quyền giỏm sỏt tối cao của mỡnh tại kỳ họp Quốc hội trờn cơ sở hoạt động giỏm sỏt của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dõn tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội.” ( Điều 1 ). Như vậy, chỉ riờng Quốc hội mới cú quyền giỏm sỏt tối cao, cũn cỏc chủ thể giỏm sỏt của Quốc hội chỉ thực hiện hoạt động giỏm sỏt nhằm phục vụ cho hoạt động giỏm sỏt tối cao của Quốc hội.
Điều 3 của Luật về hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội, đối tượng giỏm sỏt của Quốc hội là : Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ trưởng và cỏc thành viờn khỏc của Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao.
Như vậy, đối tượng giỏm sỏt của tập thể Quốc hội là quyền lực nhà nước ở Trung Ương. Hiến phỏp khụng quy định cụ thể điều này, chỉ ấn định: “ Quốc hội cú quyền giỏm
sỏt tối sao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước’’. Luật về hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội đó cụ thể hoỏ theo chiều hướng phõn quyền giỏm sỏt : Quốc hội với tư cỏch là một tập thể của cỏc đại biểu của toàn thể nhõn dõn chỉ giỏm sỏt ở cấp chớnh quyền tối cao. Sự cụ thể hoỏ này cú những nguyờn do nhất định.
Quốc hội với tư cỏch là một đại cụng quyền thực thi quyền giỏm sỏt tối cao thỡ chỉ giỏm sỏt cỏc định chế thực thi cỏc đại cụng quyền, tức là chỉ giỏm sỏt tõng cao nhất của chớnh quyền, mà khụng giỏm sỏt chớnh quyền địa phương.
Việc Quốc hội chỉ giảm sỏt chớnh quyền trung ương là triển khai nguyờn tắc hiến định : ôcú sự phõn cụng và phối hợp giữa cỏc cơ quan nhà nước trong việc thực hiện cỏc quyền lập phỏp, hành phỏp, và tư phỏp ằ. Quốc hội chỉ tập trung giỏm sỏt ở tầng cao nhất của chớnh quyền là xuất phỏt từ khuynh hướng phõn cụng quyền lực giữa Quốc hội với cỏc cấu trỳc của Quốc hội và những cơ quan nhà nước khỏc cũng cú chức năng giỏm sỏt quyền lực, chẳng như Viện kiểm sỏt, Toà ỏn (trong hoạt động giỏm đốc thẩm và tỏi thẩm). Sự phõn cụng này đảm bảo sự khụng trựng lắp chức năng của cỏc cơ quan nhà nước trong việc giỏm sỏt. Và từ đú cũng hạn chế sự sự thiếu minh bạch về trỏch nhiệm của cỏc cơ quan thực hiện hoạt động giỏt sỏt quyền lực do tỡnh trạng một cụng việc phõn cho nhiều cơ quan ; hạn chế sự dựa dẫm, ỷ lại trong bộ mỏy nhà nước.
Hơn nữa, việc Quốc hội chỉ giỏm sỏt quyền lực nhà nước ở Trung ương cũng cú cơ sở thực tiễn của nú. Trong điền kiện của một Quốc hội mà đa số cỏc đại biểu là khụng chuyờn trỏch, Quốc hội khụng thể làm được tất cả. Thực tễ là Quốc hội khụng thể giỏm sỏt được toàn bộ quyền lực nhà nước. Quốc hội cần sự hỗ trợ giỏm sỏt của cỏc định chế khỏc, mà chỉ tập trung giỏm sỏt ở trung ương. Điều này làm cho Quốc hội thực hiện tốt hơn quyền giỏm sỏt tối cao của mỡnh.
Núi cung việc quy định cho Quốc hội giỏm sỏt tối cao ở cấp cao nhất của quyền lực là hợp lý. Điều này phự hợp với nguyờn lý tổ chức chớnh quyền ở Việt Nam và cũng phự hợp với điều kiện thực tiễn của Quốc hội Việt Nam
Nội dung của hoạt động giỏm sỏt
Theo Hiến phỏp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật về hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội, nội dung hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội như sau:
Thứ nhất là giỏm sỏt văn bản. Giỏm sỏt văn bản hoạt động theo dừi, xem xột, đỏnh giỏ tớnh hợp hiến, hợp phỏp của cỏc văn bản của cỏc đối tượng bị giỏm sỏt. Văn bản của cỏc đối tượng bị giỏm sỏt là những văn bản lập quy triển khai thực hiện hiến phỏp và cỏc đạo luật, nghị quyết, phỏp lệnh của cỏc chủ thể giỏm sỏt. Nội dung giỏm sỏt văn bản nhằm đảm bảo sự thống nhất cuả hệ thống phỏp luật, tớnh tối cao của Hiến phỏp. Nội dung cụ thể của giỏm sỏt văn bản như sau:
Quốc hội giỏm sỏt văn bản quy phạm phỏp luật của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội giỏm sỏt văn bản quy phạm phỏp luật của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao, nghị quyết của Hội đồng nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Hội đồng dõn tộc, cỏc Uỷ ban của Quốc hội giỏm sỏt văn bản quy phạm phỏp luật thuộc lĩnh vực Hội đồng dõn tộc, Uỷ ban phụ trỏch.
Đoàn đại biểu Quốc hội giỏm sỏt văn bản quy phạm phỏp luật Hội đồng nhõn dõn, và Uỷ ban nhõn dõn cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đại biểu Quốc hội giỏm sỏt văn bản phỏp luật ở địa phương
Thứ hai là giỏm sỏt hoạt động. Giỏm sỏt hoạt động được hiểu là hoạt động theo dừi, xem xột, đỏnh giỏ hoạt động thực tiễn của cỏc đối tượng bị giỏm sỏt trong việc tổ chức thi hành Hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Đõy thực chất là quỏ trỡnh cỏc chủ thể giỏm sỏt giỏm sỏt việc cỏc đối tượng bị giỏm sỏt tổ chức thực hiện cỏc văn bản của cỏc chủ thể giỏm sỏt. Nụi dung giỏm sỏt này nhằm đảm bảo cho việc tổ chức và thực hiện cỏc hoạt động thực tiễn của cỏc đối tượng giỏm sỏt tuõn thủ hiến phỏp, luật, phỏp lệnh, nghị quyết của cỏc chủ thể giỏm sỏt trong việc giải quyết cỏc cụng việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mỡnh. Cụ thể của nội dung giỏm sỏt hoạt động như sau :
Quốc hội giỏm sỏt hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ trưởng và cỏc thành viờn khỏc của Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao trong việc thi hành Hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội .
Uỷ ban thường vụ Quốc hội giỏm sỏt hoạt động của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ trưởng và cỏc thành viờn khỏc của Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao, Hội đồng nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc thi hành Hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Hội đồng dõn tộc, cỏc Uỷ ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mỡnh giỏm sỏt hoạt động của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ trưởng và cỏc thành viờn khỏc của Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao trong việc thi hành Hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Đoàn đại biểu Quốc hội giỏm sỏt việc giải quyết khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn. Đại biểu Quốc hội giỏm sỏt việc thi hành phỏp luật ở địa phương, giỏm sỏt việc giải quyết khiếu nại, tố cao của cụng dõn.
Cỏc hỡnh thức giỏm sỏt
Quyền giỏm sỏt tối của Quốc hội được thực thi tại cỏc kỳ họp của Quốc hội bằng những cụng cụ sau đõy:
Xem xột bỏo cỏo hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao
Đõy là cụng cụ giỏm sỏt hoạt động của cấu trỳc quyền lực trung ương. Quốc hội xem xột, thảo luận bỏo cỏo cụng tỏc của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao tại kỳ họp cuối năm. Tại kỳ họp giữa năm, cỏc cơ quan này gửi bỏo cỏo cụng tỏc đến cỏc đại biểu Quốc hội, khi cần thiết Quốc hội cú thể xem xột, thảo luận. Việc xem xột, thảo luận cỏc bỏo cỏo hàng năm hoặc sỏu thỏng
tại cỏc kỳ họp cuối năm hay giữa năm được tiến hành theo một tỡnh tự chặt chẽ do luật định, trong đú cú thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của cỏc cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội đối với cỏc đối tượng thuộc quyền giỏm sỏt tối cao của Quốc hội. Theo quyết định của Chủ tịch Quốc hội hoặc của người điều khiển phiờn họp, bỏo cỏo của cỏc đối tượng giỏm sỏt được chuyển cho Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra, nghiờn cứu trước. Trờn cơ sở ý kiến tham gia, thảo luận bỏo cỏo của cỏc thành viờn, Uỷ ban phải chuẩn bị bỏo cỏo thuyết trỡnh thẩm tra trước Quốc hội.
Việc Quốc hội xem xột, thảo luận cỏc bỏo cỏo được diễn ra theo một trỡnh tự nhất định: Người đứng đầu cỏc cơ quan bị giỏm sỏt trỡnh bầy bỏo cỏo; Chủ tịch Hội đồng dõn tộc hoặc Chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội trỡnh bầy bỏo cỏo thẩm tra; Quốc hội thảo luận; người đứng đầu cơ quan bị giỏm sỏt trỡnh bầy bỏo cỏo cú thể trỡnh bầy thờm những vấn đề cú liờn quan mà đại biểu Quốc hội quan tậm; Quốc hội ra quyết định về cụng tỏc của cơ quan đó bỏo cỏo khi xột thấy cần thiết.
Việc xem xột bỏo cỏo buộc đối tượng giỏm sỏt phải bỏo cỏo về cụng tỏc của mỡnh. Trờn cơ sở đú, Quốc hội cú thể kiểm soỏt được tỡnh hỡnh thực thi hiến phỏp và phỏp luật trong thực tiễn của đời sống xó hội, tăng cường trỏch nhiệm cỏ nhõn của những người đứng đầu Chớnh phủ và cỏc ngành về cụng tỏc của họ trược Quốc hội.
Căn cứ vào kết quả giỏm sỏt tối cao đối với hoạt động của cỏc đối tượng giỏm sỏt, hậu quả phỏp lý của giỏm sỏt tối cao, cú thể là một Nghị quyết của Quốc hội về việc bổ sung, sửa đổi một hay một số điều luật nhằm khắc phục lỗ hổng về mặt phỏp lý để giải quyết những sai sút do hoạt động của nhà nước gõy ra; hoặc yờu cầu Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao ban hành văn bản hướng dẫn giải quyết một vụ việc cụ thể nào đú để thi hành Hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
Xem xột văn bản quy phạm phỏp luật của cỏc đối tượng giỏm sỏt: Chủ Tịch nước Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao cú dấu hiệu trỏi hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
Đõy là cụng cụ để Quốc hội giỏm sỏt tớnh hợp hiến, hợp phỏp của cỏc văn bản phỏp luật của cỏc đối tượng giỏm sỏt thuộc thẩm quyền giỏm sỏt tối cao của Quốc hội. Quốc hội được coi là cơ quan cú thẩm quyền bảo vệ hiến phỏp tối cao. Đõy là cụng cụ bảo hiến ở Việt Nam được hành xử bởi Quốc hội. Phục vu cho việc thực hiện cụng cụ giỏm sỏt này tại cỏc kỳ họp của Quốc hội, thỡ Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dõn tộc, cỏc Uỷ ban của Quốc hội, và từng đại biểu Quốc hội giữa hai kỳ họp phải thường xuyờn thực hiện quyền giỏm sỏt cỏc văn bản thuộc thẩm quyền để cú đề nghị kịp thời tại kỳ họp của Quốc hội.
Cỏc bước để Quốc hội tiến hành xem xột tớnh hợp hiến, hợp phỏp của cỏc văn bản của cỏc đối tuợng bị giỏm sỏt được quy định như sau: Uỷ ban thuờng vụ Quốc hội trỡnh Quốc hội xem xột văn bản quy phạm phỏp luật cú dấu hiệu bất hợp hiến, bất hợp phỏp; Quốc hội thảo luận. Trong quỏ trỡnh thảo luận, người đứng đầu cơ quan đó ban hành văn bản quy phạm phỏp luật cú thể trỡnh bầy bổ sung những vấn đề cú liờn quan. Hậu quả phỏp lý của việc Quốc hội giỏm sỏt tớnh hợp hiến, hợp phỏp của cỏc văn bản của cỏc đối tượng giỏm sỏt cú thể là một Nghị quyết của Quốc hội bói bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm phỏp luật của Chủ tịch nước Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chớnh phủ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao trỏi hiến phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Đương nhiờn, nếu xột thấy khụng cú sự bất hợp hiến, hợp phỏp của cỏc văn
bản phỏp luật thỡ Quốc hội ra Nghị quyết về việc văn bản quy phạm phỏp luật luật khụng trỏi Hiến phỏp, luật, Nghị quyết của Quốc hội.
Nghiờn cứu so sỏnh về quyền giỏm sỏt của Quốc hội cho thấy đa số Quốc hội ở cỏc nước cú chức năng giỏm sỏt. Khỏc với ở nước ta, Quốc hội ở nhiều nước cú đối tượng giỏm sỏt chủ yếu là hành phỏp. Tư duy giỏm sỏt thể hiện ở đõy là giỏm sỏt để bảo đảm cho hành phỏp khụng lạm quyền, bảo vệ cỏc quyền và tự do của người dõn. Từ đối tượng và tư duy như vậy, Quốc hội chủ yếu tập trung giỏm sỏt hoạt động của hành phỏp. Quyền giỏm sỏt của Quốc hội thường mang tớnh chớnh trị, tỡm ra sự thực thi tốt hay khụng tốt cỏc chủ trưng chớnh sỏch đó được Quốc hộị thụng qua. Cũn, giỏm sỏt văn bản của hành phỏp thường được coi là thuộc địa hạt của tư phỏp.
Học lý về hiến phỏp quan niệm: Cỏc toà ỏn cú bổn phận hiến định (mission constitutionelle) là giải quyết những vụ tranh tụng giữa mọi người, và trong những vụ tranh tụng đú, cỏc toà ỏn phải chỉ định cỏc quy tắc luật nào, hay loại luật nào, hiến luật hay thường luật, được đem ỏp dụng. Cỏi sứ mạng dĩ nhiờn của thẩm phỏn là ỏp dụng cho hai bờn nguyờn bị cỏi quy tắc luật cú giỏ trị và trong trường hợp mõu thuẫn giữa hai quy tắc luật, là quyết định xem quy tắc nào ở địa vị ưu tiờn, được tụn trọng. 1
Đõy cũng là nguyờn nhõn của việc cần phải thành lập tũa ỏn hiến phỏp của nhiều nước trờn thế giới, cũng như là việc trao quyền xột xử cỏc văn bản luật phự hợp hay khụng phự hợp với cỏc quy định của hiến phỏp cho tũa ỏn tối cao của một số quốc gia hiện nay. Ở Việt Nam hiện nay, ngành Tũa ỏn khụng cú quyền giỏm sỏt tớnh hợp hiến, hợp phỏp của cỏc văn bản quy phạm phỏp luật. Đối với cỏc văn bản do cỏc định chế quyền lực ở trung ương do Quốc hội giỏm sỏt. Điều này xuất phỏt từ nguyờn tắc tập quyền xó hội chủ nghĩa trong việc tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam.